南非 FSCA 与 SARB 联合通函第 1 号（2026）：加密资产用于国内支付目的

联合通告：用于国内支付目的的加密资产

第1章 目的

1.1 本联合通告旨在明确如下事项：

1.1.1 根据2002年《金融咨询与中介服务法》（FAIS Act，第37号法案）中关于加密资产作为金融产品的定义，用于支付目的的加密资产并不被视为符合1998年《国家支付系统法》（NPS Act，第78号法案）及其修正案规定的支付范畴；

1.1.2 当前尚不在《国家支付系统法》的适用范围内；

1.1.3 既非《国家支付系统法》所界定的货币，亦非资金，因而不属于法定货币。

1.2 此外，南非储备银行（SARB）下属的国家支付系统部（NPSD）正与其他相关监管机构一道，针对加密资产在支付领域的监管处理开展分析研究，以应对不断演进的加密市场。

第2章 背景

2.1 根据1989年《南非储备银行法》（第90号法案）第10条第1款第c项（经修订后称为SARB Act），南非储备银行被赋予履行职能、制定规则与程序并采取必要措施以建立、运营、监测、监管和监督支付、清算及结算系统的权力。《国家支付系统法》则规范南非共和国境内支付、清算及结算系统的管理、运作、监管与监督等相关事务。

2.2 国家支付系统（NPS）覆盖从付款人到收款人的整个支付流程，并包含银行间的结算环节。该系统涵盖所有用于实现支付的工具、系统、机制、机构、协议、程序、规则及法律。作为国家货币与金融体系的重要组成部分，NPS有助于促进资金流通，协助交易各方完成支付并实现价值交换。

2.3 2022年10月19日，南非金融服务委员会（FSCA）在政府公报上公布了依据《金融咨询与中介服务法》认定的“加密资产作为金融产品”的声明（以下简称“声明”）。该声明对“加密资产”作出如下定义：“加密资产”是指一种数字形式的价值表现，其特征包括：a) 不由中央银行发行，但可由自然人或法人以电子方式交易、转移或存储，用于支付、投资及其他用途；b) 应用密码学技术；c) 使用分布式账本技术。

第3章 通告范围

3.1 本通告的适用范围仅限于用于国内支付目的的加密资产，包括商品和服务支付，以及南非境内的个人间、个人与企业间或企业间支付，而不涉及跨境支付。就本通告而言，加密资产亦包括稳定币。 1 为便于理解，“用于支付目的”特指加密资产在加密生态系统中的使用场景。

第4章 从支付视角对加密资产的澄清

4.1 加密资产不属于《国家支付系统法》（NPS Act）的适用范围。该法将“支付系统”界定为：“一种能够促成支付或便利货币流通的系统（着重号为原文所加），并包括与该系统相关的任何工具和程序。”尽管《国家支付系统法》未对“支付”一词作出定义，南非储备银行（SARB）已根据“支付系统”的定义，将其解释并适用于以货币或资金（货币价值）形式进行的支付活动。然而，加密资产既非《国家支付系统法》所界定的货币，亦非资金，因此不符合南非储备银行关于“支付”的解释，也因而不满足“支付系统”的定义。

4.2 加密资产不具有法定货币地位。这一立场符合国际最佳实践，并有助于维护货币稳定。此外，无抵押型加密资产（如比特币）难以履行货币的基本职能（即作为计价单位、交换媒介及价值储藏手段），且在《南非储备银行法》中亦未被认定为法定货币。

4.3 加密资产对国家支付系统构成风险。南非储备银行认为，政府间金融科技工作组（IFWG）关于使用加密资产进行支付的立场文件中所指出的风险仍然有效，并与国际标准制定机构所强调的风险相一致。这些风险包括但不限于以下方面：

4.3.1 加密资产的波动性：除稳定币市场外，加密资产市场的高度波动性使其难以被视为安全的价值储藏手段；相反，它们通常被视为一种投机性投资工具。

4.3.2 并行、不受监管且分散的支付系统的出现：若加密资产得到广泛采用，国家支付系统可能被绕过，转而使用其他替代性支付体系。

4.3.3 国家支付系统的效率下降：许多加密资产缺乏互操作性和中央清算机制，这意味着用户可能需要同时注册多家加密资产服务提供商（CASPs），才能通过这些代币和/或钱包完成交易。

4.3.4 运营与网络安全风险：加密资产平台的技术完整性无法得到充分保障，这可能导致欺诈性及不透明的功能被用于支付活动。在此情形下，可能发生诈骗、网络攻击以及勒索等严重犯罪行为。

4.3.5 对金融稳定性的风险：随着加密资产使用的日益扩大，以及其与受监管金融机构乃至更广泛经济体系之间暴露度和关联性的显著增加，可能会对金融体系的稳定性构成潜在威胁。

4.4 针对用于支付目的的加密资产的监测：对用于支付目的的加密资产进行监测，有助于评估市场规模、构成及其用户行为特征。在此背景下，南非储备银行持续关注加密资产市场的最新动态，并可能开展进一步的专项研究与互动，以收集相关信息，深入理解加密资产在支付相关活动中的应用、采纳情况及商业模式。

4.5 关于国内支付领域加密资产的未来监管考量：《国家支付系统法》的修订将纳入相关条款，赋予南非储备银行酌情宣布并监管除货币之外的其他支付工具（如加密资产）的权力。此外，一旦出现确凿理由，南非储备银行还将有权决定是否将加密资产指定为国内交易中的支付工具。以下因素可能影响是否将加密资产纳入监管框架：

4.5.1 无抵押型加密资产：无抵押型加密资产缺乏相应资产支持，导致价格高度波动。因此，这类资产通常难以履行货币的核心功能——即作为价值储藏手段、交换媒介及计价单位。相反，此类加密资产多由投资者持有，寄希望于价格上涨。基于此，南非储备银行不太可能考虑将无抵押型加密资产纳入支付工具的监管范畴。

4.5.2 稳定币：稳定币旨在通过储备资产维持其价值的稳定性，并可与某一货币单位（如美元或南非兰特）挂钩。许多稳定币还提供按面值兑换法定货币的机制，这使稳定币具备了一定的数字货币属性，并有可能被用作支付工具。目前，政府间金融科技工作组正在分析与南非兰特挂钩的稳定币的具体应用场景，以便为相关监管部门制定适当的政策与监管措施。然而，与拥有健全法律与监管框架的本币挂钩稳定币不同，外币挂钩稳定币可能引发货币替代（“美元化”）风险，从而削弱货币政策传导效果。因此，南非储备银行不太可能将外币挂钩稳定币视为国内交易中的支付工具。

4.5.3 在沙盒环境中测试与南非兰特挂钩的稳定币：南非储备银行有意在政府间金融科技工作组的监管沙盒内测试本国稳定币的支付应用场景。此举将为南非储备银行提供机会，在中期内深入了解并评估相关支付应用，从而有助于制定适宜的监管、监督与审查框架。

第5章 关于《金融服务法》（FAIS Act）声明的澄清

5.1 《金融服务法》规范了针对金融产品的咨询与中介服务（统称为金融服务）的提供行为。该法的各项要求旨在保护金融消费者，并促进金融服务行业的专业化发展。而《国家支付系统法》中涉及支付、清算及结算系统的相关活动，则不在《金融服务法》的管辖范围内，目前仅由《国家支付系统法》予以规制。

5.2 根据《金融服务法》作出的声明，是南非金融服务委员会（FSCA）为应对公众对加密资产兴趣日益浓厚所带来的紧迫且不断上升的风险而采取的初步举措，同时亦旨在支持该领域的负责任增长与创新。该项声明将《金融服务法》及其配套法规的现有要求适用于一小部分与加密资产相关的特定活动——即咨询与中介服务——但并不意在将加密资产合法化为“货币”或其他任何形式的可接受支付手段。

5.3 由于该声明的生效，任何个人若在其日常业务中就声明所界定的加密资产提供金融服务（按照《金融服务法》第1条之定义），则必须： • 或根据《金融服务法》第8条获得金融服务提供商（FSP）的授权，或根据该法第13条被任命为已获授权的金融服务提供商的代表；以及 • 遵守《金融服务法》及其下位法规的相关要求。

5.4 该声明系依据《金融服务法》中关于金融产品的定义第(h)款作出，该条款允许南非金融监管局（FSCA）在某项产品与本法所界定的其他金融产品性质相似时，将其宣布为金融产品。《金融服务法》的相关规定涵盖与加密资产有关的各类活动，包括中介服务及咨询活动，例如管理、安全托管、为客户进行交易、提供交易平台、销售、营销及咨询服务等。此外，当客户将加密资产转移给商户以换取商品或服务时，亦被视为发生受《金融服务法》规制的金融服务行为，此种情形类似于支付交易，尤其是当该过程由第三方中介促成时。这种情况始终存在，即在加密资产付款方与收款方之间进行支付类交易时，通常需要一个或多个中介参与，除非该交易是在去中心化环境中（即所谓的去中心化金融或DeFi）通过去中心化协议完成。

5.5 因此，凡符合《金融服务法》项下“中介服务”或“咨询服务”定义的服务，均属于受监管的金融服务范畴。提供此类服务的中介机构须依照《金融服务法》的规定向FSCA申请并取得相应牌照。然而，仅依赖去中心化协议的点对点交易（即个人之间直接进行加密资产交换）并不涉及任何中介或咨询服务，因此目前参与该类去中心化交易的各方并无义务取得金融服务提供商（FSP）的授权。从《金融服务法》的角度来看，这实际上等同于付款方与收款方以现金方式进行交易，无需任何第三方协助完成支付。

5.6 由于加密资产具有分布式特性，在金融客户手中其用途可能发生转变；例如，加密资产最初可能作为投资工具，随后又可用于零售商店购买商品。换言之，加密资产既可充当投资工具，也可用于获取各类服务，甚至作为支付手段。无论加密资产被用于何种目的（如促进投资性购买），只要提供的是《金融服务法》所界定的“中介服务”，提供该中介服务的一方均须依照该法取得相关许可。

5.7 总而言之，自加密资产被宣布为金融产品以来，针对加密资产提供的金融服务（如咨询服务及中介服务）均需依据《金融服务法》第7(1)条取得相应牌照。因此，凡符合中介服务定义且涉及加密资产的支付类活动，均应纳入《金融服务法》的规制范围。上述规定并不影响南非储备银行（SARB）依据《国家支付系统法》（NPS Act）对涉及加密资产的支付活动行使监管、监督和管理职权的权利，前提是SARB未来决定行使其相关权力。

5.8 因此，FSCA将继续受理与加密资产相关的《金融服务法》项下牌照申请，包括涉及支付类活动的申请，但前提是这些活动须符合该法所规定的“咨询服务”或“中介服务”的定义。然而，FSCA依据《金融服务法》核发的牌照并不包含对用于支付目的的加密资产的监管、监督及管理职责，此类事项仍需由SARB进一步制定相关政策与监管框架予以规范。

第6章 结论

为加密资产支付类活动提供中介服务的机构以及就加密资产提供咨询意见的个人，均须依照《金融服务法》的规定，由FSCA批准成为金融服务提供商（FSP）。然而，此类活动在《国家支付系统法》项下不被视为支付行为，因此相关服务提供者目前无须依据该法取得相应许可。同时，经FSCA许可的加密资产服务提供商（CASPs）仍须严格遵守《金融服务法》及其下位法规的各项适用要求。此外，持牌CASPs还应就其获准开展的业务范围及性质向金融客户作出清晰、明确的说明（特别指出此类活动不属于法定货币范畴）。对于在加密资产相关活动中对此类信息存有疑虑的任何主体，请直接通过以下邮箱联系SARB及FSCA： • npsdirectives@resbank.co.za • FSCA.RFDRegulatorySupport@fsca.co.za

阿里夫·伊斯梅尔 南非储备银行国家支付系统部门负责人 日期： 凯瑟琳·吉布森 南非金融部门行为监管局副专员 日期：