南非金融部门行为监管局《支持将加密资产宣布为金融产品的政策文件》（2022）

FSCA关于根据《金融咨询与中介服务法》将加密资产宣布为金融产品的政策文件

第1章 目的

1.1 本文件涉及根据2002年《金融咨询与中介服务法》（第37号法案）（简称“FAIS法”）发布的“将加密资产宣布为金融产品”的声明（以下简称“声明”）。该声明已于2022年10月19日在政府公报及南非金融部门行为监管局（FSCA）官方网站上公布，并依据FAIS法第1条中“金融产品”定义的第(h)款作出。

1.2 本文件旨在提供：• 声明的背景及其相关语境；• 制定该声明所遵循的咨询程序概述；• 关于声明效力的说明，包括过渡性规定，以及FSCA在FAIS法框架下建立适用于提供加密资产相关金融服务的金融服务提供商（FSP）的监管与许可制度所采取的方法。

第2章 背景

2.1 2020年11月20日，FSCA发布了根据2002年《金融咨询与中介服务法》拟议的“将加密资产宣布为金融产品”的声明草案（以下简称“草案声明”）。该草案声明的制定参考了有关加密资产监管的政策发展情况；关于这些发展及其背后理由的进一步说明载于题为“支持根据《金融咨询与中介服务法》拟议的‘将加密资产宣布为金融产品’声明的声明”（以下简称“支持声明”）的文件中，该文件随草案声明一并发布。

2.2 正如支持声明中所述，由于南非境内加密资产供应量呈指数级增长，加之公众对以投资为目的使用加密资产的兴趣迅速提升，加密资产领域面临的风险日益加剧。此外，大量打着提供加密资产相关投资机会旗号的诈骗和欺诈活动也进一步加重了这一风险。

2.3 因此，根据FAIS法将加密资产宣布为金融产品被视为一项关键的临时措施，旨在保护加密资产领域的消费者权益，直至通过诸如《金融机构行为法案》（COFI法案）等更广泛的立法进程完成对加密资产的全面规范。

2.4 在草案声明公布之后，国内外围绕加密资产的相关发展陆续展开。国际层面，全球各地的监管机构纷纷采取行动，着手对加密资产进行监管；同时，国际标准制定机构也发布了多份有关加密资产监管的文献资料。

2.5 国内方面，2020年9月20日，COFI法案第二版公布，并明确指出加密资产正被考虑纳入该法案范围。1 2021年6月11日，加密资产监管工作组发布了关于加密资产的立场文件（以下简称“立场文件”），支持FSCA继续推进最终完成声明的工作（详见相关建议9.1）。此外，立场文件还确认，该声明仅是一项临时性措施；待《金融机构行为法案》（COFI法案）正式颁布后，FAIS法将被废止，而与加密资产相关的金融服务将改由COFI法案予以规制。

2.6 在草案声明公布之后，FSCA又开展了进一步工作，并同步推进三项相关进程：

2.6.1 FSCA认真审议了针对草案声明收到的所有意见，并根据反馈意见对其作出了必要修改；

2.6.2 如同草案声明附带的支持声明第6段所指出，FSCA还对FAIS法现行的监管与许可框架进行了评估，以明确现有要求在多大程度上可适用于加密资产领域的金融服务提供商，是否需要特别豁免，以及是否有必要为加密资产领域的金融服务提供商制定专门的行为准则；以及

2.6.3 FSCA通过一份关于金融服务提供商开展的加密资产相关活动的信息征询表（于2022年4月12日发布）开展了行业调研。此次调研旨在深入了解当前已获许可的金融服务提供商在加密资产领域中的实际运营状况。金融行动特别工作组互评报告

2.7 南非是金融行动特别工作组（FATF）的成员国。FATF是一个政府间国际反洗钱与反恐怖融资组织，负责制定旨在防范上述非法活动及其对社会造成的危害的国际标准。作为FATF成员，南非必须遵守其各项建议。

2.8 2019年，FATF对南非实施了基于其建议的国别审查，并在其互评报告（MER）中提出了需整改的发现及相应建议。截至2022年10月，尚未完全落实或显著推进的建议可能导致南非被列入FATF灰色名单，从而对该国整体产生重大负面影响。

2.9 FATF互评报告指出：“目前尚无要求虚拟资产服务提供商（VASP）取得许可或登记，亦未纳入反洗钱与反恐融资（AML/CFT）监管体系。”报告中还特别强调：“就虚拟资产及虚拟资产服务提供商而言，南非虽已初步启动风险评估工作，但尚未充分识别、评估并理解相关风险。因此，尚未采取任何基于风险的管理措施，VASP除履行面向所有企业的报告义务外，无需采取其他AML/CFT措施，且既未被要求许可或登记，亦未受到监管。上述问题属重大缺陷。”

2.10 当与加密资产服务提供商相关的声明最终确定后，将为加密资产领域的金融服务提供商建立起一套监管与许可制度，这意味着此类服务商将被要求取得许可，并由此接受相应的监管与监督。此举将有效解决前述FATF互评报告中提及的问题。

第3章 征求意见过程

3.1 关于于2020年11月20日公布征求意见的《宣言》草案，共收到94份个人意见，涉及22位不同的意见提交人。

3.2 FSCA已对所有收到的意见进行了处理，现将咨询过程中提出的主要问题概述如下。此外，本文件附件A中附有详细的回应矩阵，其中列明了所有收到的个别意见及其对应的FSCA答复。 **咨询过程中提出的主要问题概述** | 序号 | 问题内容 | FSCA答复 | |------|----------|----------| | 1 | “加密资产”的定义 | 评论者认为，《声明草案》中关于加密资产的定义可能过于模糊或宽泛，从而可能导致意料之外的后果。针对具体产品或活动是否应纳入或排除在该定义之外，提出了多项疑问。同时，也有担忧指出，该定义可能会将忠诚积分和/或奖励计划纳入监管范围。此外，还强调有必要确保FSCA对“加密资产”的定义与其他相关论坛或框架（如CAR工作组在其咨询文件及立场文件中的定义，尤其是拟议修订的《2001年第38号金融情报中心法》所载定义）保持完全一致。《声明草案》中所采用的定义旨在与金融行动特别工作组（FATF）建议中的“虚拟资产”定义相一致。2 在《声明草案》发布之时，加密资产监管工作组（CAR WG）仍在制定并商定适用于南非语境的加密资产定义。在CAR工作组于2021年6月11日发布的立场文件中，提出了一个供南非各监管机构采纳的加密资产定义。所有监管机构（包括FSCA）均提供了意见，并同意采纳CAR工作组立场文件中的定义。这一定义亦被纳入最终版《声明》。FSCA认为，该定义将在很大程度上解决围绕此问题提出的大部分关切。 | 2 | 加密资产类型的区分 | 部分评论者指出，《声明草案》将所有加密资产一概而论，这可能带来意想不到的后果。例如，有观点认为，加密资产可代表货币、实用型代币、证券、代金券、不动产、黄金，以及非同质化代币（NFTs），如艺术品等，实际上几乎涵盖了世界上任何一种代币化资产。FSCA致力于保持技术中立，以促进加密资产生态系统的负责任创新，同时确保现有参与者与新兴主体之间的公平竞争环境，并为金融消费者提供充分保护。因此，FSCA力求在尽可能范围内采取技术中立且原则导向的监管方式。需要说明的是，《声明草案》所采用的定义，甚至CAR工作组2021年6月11日立场文件中更为狭窄的定义，仍会涵盖诸如NFT或数字艺术品等收藏品。此类细分分类将在未来的监管框架中予以考虑。根据《金融部门监管法》（2017年第9号法案，简称FSR法案），若存在充分理由，FSCA有权豁免特定类型的加密资产金融服务提供商（FSP）遵守监管框架下的相关要求。然而，我们承认，目前将与NFT相关的金融服务纳入监管范围尚不适宜。对此，请参阅下文第4.6段。据此，提供与非同质化代币及其他类型加密资产相关金融服务的主体，可依据FAIS法案第7(1)条获得豁免。 | 3 | 《声明》的合法性 | 多位评论者质疑《声明草案》的合法性，理由是加密资产并不符合“与任何金融产品性质相似”的条件，而这是发布声明所必需的前提。另有部分评论者建议，应按照FSR法案第2(2)条的规定，将加密资产归类为金融产品。FSCA在《声明草案》发布前已对该问题进行了深入研究，并发现加密资产与传统金融产品之间存在诸多相似之处。不同类型的加密资产具有不同的特征、行为模式及用途：有些表现为商品或支付手段，另一些则更接近证券或以外汇计价的投资工具。某些加密资产甚至兼具现行FAIS法案下受监管的多种金融产品的属性。此外，部分加密资产的使用方式（即其用途）与传统金融产品的使用方式高度相似，且其营销与推广方式亦与传统金融产品无异。换言之，某些加密资产已被用作传统金融产品的替代品。基于上述分析，FSCA认为两者之间确实存在足够的相似性，且尚未出现足以推翻这一结论的有力证据。因此，FSCA不同意有关《声明》合法性的相关主张。尽管FSCA亦有权依据FSR法案将加密资产认定为金融产品，但当局认为，在本案中，按照FAIS法案的规定作出声明更为妥当。从长远来看，为实现更加全面的监管，涉及加密资产的相关活动将被纳入COFI法案项下的许可管理范畴。 | 4 | 关于许可制度的不确定性 | 部分评论者就加密资产金融服务提供商（FSP）的许可制度提出了疑问，例如：加密资产FSP的许可及资质要求将如何设定？是否需要修改行政类FSP的行为准则以适应加密资产FSP的需求？加密资产FSP应归入哪一类FSP？以及是否将设置过渡期？如本文所述，FSCA已对FAIS法案现行的监管与许可框架进行了评估，以明确FAIS法案现有要求在多大程度上适用于加密资产FSP。评估结果及建议将在下文详述。FSCA相信，此举将有效解决围绕加密资产FSP许可与监管框架的相关疑虑。 | 3 | “金融产品”的定义条款规定：“任何其他与(a)至(g)款所指金融产品性质相似的产品，经主管机关通过政府公报公告认定为本法意义上的金融产品。” | 5 | 过渡安排 | 对于拟议的过渡期是否适当，评论者的看法不一，但极少有人认为4个月的许可申请提交期限不足。有评论者建议6个月、8个月甚至2年。FSCA重申，拟议的4个月期限为向主管部门提交许可申请的时限。在此背景下，FSCA认为，延长许可申请提交期限（如拟议的2年）并无必要，亦缺乏合理依据。尽管如此，FSCA决定将许可申请提交期限由4个月延长至6个月，以便申请人有更多时间完成相关申请。此外，许可申请提交期限将自明年起开始计算，这意味着申请人可在《声明》生效日期与许可程序启动之间拥有额外准备时间。根据随《声明》一同发布的豁免条款，一旦申请提交，申请人可在FSCA审查期间继续提供金融服务。 | 6 | 《声明草案》的预期影响 | 部分评论者对合规的复杂性和成本表示担忧，尤其关注大型与小型交易平台在合规负担上的比例差异。FSCA注意到这些关于复杂性和成本的顾虑。FSCA承认，《声明》不可避免地会对加密资产FSP产生一定的成本影响。然而，FSCA认为，将加密资产FSP纳入监管体系所带来的风险缓解效果，以及《声明》结合FAIS法案所期望达成的有利于金融服务业的成果，远超潜在的成本影响。关于比例性的评论亦被记录在案。不过，这并非加密资产FSP领域特有的问题。FSCA已采取切实措施，推动金融行业监管向更加注重成果与原则导向的方向发展，并通过FSCA的监督机制加以落实。待COFI法案颁布后，FSCA将继续贯彻比例原则，进一步支持实现这一目标。 |

第4章 最终声明的效力、范围、许可与过渡安排

4.1 FSCA仍然认为，加密资产相关活动对金融消费者构成重大风险，这一点已在《支持声明草案》中予以详细阐述。此外，国内外最新发展也凸显出亟需启动对加密资产活动的监管工作，而这一需求又因FATF的中期评估报告而进一步加剧。

4.2 因此，最终版声明已于2022年10月19日在政府公报及FSCA官方网站上公布（以下简称“声明”）。该声明规定：任何个人若在其日常业务活动中，就声明所界定的加密资产提供金融服务（依据《FAIS法案》第1条之定义），则必须——• 根据《FAIS法案》第8条的规定取得FSP牌照，或根据第13条的规定被指定为已获许可FSP的代表；以及• 遵守《FAIS法案》及其下位法规的相关要求。

4.3 任何个人若在其日常业务活动中，未经许可擅自提供与加密资产相关的金融服务，将构成违反《FAIS法案》第7(1)条的行为，除非获得豁免。此外，根据《FAIS法案》第36(a)条的规定，违反第7(1)条的行为属于刑事犯罪，经定罪后，可处以不超过1,000万南非兰特的罚款，或不超过10年的有期徒刑，或二者并处。

4.4 FSCA承认，目前存在若干主体，其日常业务中开展的加密资产相关活动符合《FAIS法案》所界定的“金融服务”范畴。因此，有必要制定适当的过渡性条款，以避免上述主体的经营活动受到不当干扰，并为其预留充足时间，以便按照《FAIS法案》第8条的规定提交牌照申请。

4.5 为促进平稳过渡，FSCA在发布声明的同时，还公布了针对《FAIS法案》第7(1)条的一般性豁免。该项豁免为临时性安排，允许相关主体在满足以下条件的情况下，暂时免除《FAIS法案》第7(1)条规定的持牌义务：• 在2023年6月1日至11月30日期间，依照《FAIS法案》第8条的规定提出牌照申请。这意味着，在声明生效时已从事加密资产相关金融服务的主体，只要在规定期限内提交牌照申请，即可继续开展相关业务而不违反《FAIS法案》。该豁免的有效期将持续至其牌照申请被批准或被驳回为止。如未在规定期限内提交牌照申请，则豁免自动失效；• 立即遵守由2017年第194号公告于2017年12月15日发布的《2017年金融服务提供商适格性要求确定办法》第二章的规定（以下简称“确定办法”），该办法经不时修订。第二章明确规定了适用于所有FSP、关键人员及代表的诚实、正直与良好信誉等基本要求；• 立即遵守2003年颁布的《授权金融服务提供商及代表通用行为准则》第二条的规定，视同已取得牌照的FSP。该条文要求FSP始终以诚实、公正、专业、谨慎和勤勉的态度提供金融服务，并维护客户利益及整个金融服务行业的诚信；• 在2023年12月1日前全面遵守该通用行为准则的其余各项规定；• 向FSCA提供其所要求的、由该主体持有或控制的、与其提供的金融服务及类似活动有关的一切信息。特定类型加密资产金融服务提供者的豁免安排

4.6 如上文第3.2款所述表格所解释，FSCA承认，在特定类型的加密资产金融服务提供过程中，这些服务在现阶段不应受到FSCA的监管。下文将对这些特定活动作更为详细的说明： 矿工节点及节点运营者 鉴于《金融服务业法》（FAIS Act）中对中介服务的宽泛定义，该定义涵盖与金融产品的交易、管理、运作、服务及维护相关的各类服务，因此其适用范围已广泛延伸至加密资产生态系统的各类参与者。根据我们的分析，非矿工节点的节点运营者以及矿工节点均被纳入该定义范畴，因而须履行申报义务。这些参与者为系统的完整性与可信度提供了关键性服务，包括交易打包、交易验证与记录，以及基础设施的提供等。 FSCA认为，矿工节点及节点运营者的相关活动对消费者构成的风险较低。此类参与者的活动并不真正属于向客户提供的“加密资产服务”范畴，因为其服务主要是在支持网络运行的背景下开展，并非直接面向客户或产品提供商。此外，这些节点的活动并不会对客户产生直接影响，且由于其行为已由其他参与者接受并验证，因此能够获得进一步的保护。 加密资产生态系统不断有新参与者加入，其活动亦持续演进。因此，在当前FAIS申报制度的过渡阶段，我们必须对所覆盖的对象与活动加以甄别并予以优先处理。若将FAIS许可及其他要求适用于上述特定主体与活动，将与其它加密资产服务提供商（例如交易所）所面临的风险相比显得过于严苛。 国际层面，对于矿工节点的关注更多集中在其采矿活动所带来的气候与能源影响方面，因为解决数学难题所需的计算能力极为耗能。从消费者保护的角度来看，加密货币的挖矿活动通常不在金融监管部门的常规监管范围内。例如，英国现行的金融监管框架并未将比特币挖矿纳入其中；而在新加坡，新加坡金融管理局（MAS）亦未制定专门针对加密货币矿工的监管规定。基于此，FSCA认为，在现阶段，矿工节点及节点运营者不应受到FSCA的监管。 非同质化代币（NFTs） 非同质化代币（NFTs）是区块链上的加密资产，具有独特的识别码和元数据，使其彼此之间相互区别。与加密货币不同，NFTs无法以等价方式进行交易或互换。这与诸如加密货币之类的同质化代币形成鲜明对比——后者彼此完全相同，因而可作为商业交易的媒介。NFT的一个典型应用场景是数字艺术品（其价值由观者主观判断决定，并通过唯一标识符如所有权证书等加以确认）。 根据加密资产的定义，无论NFT是否用作唯一标识，抑或用于数字艺术领域，均应被纳入该定义范畴，从而要求相关服务提供者接受监管。尽管全球在线NFT市场的需求日益增长，但在南非市场尚未显现，仍处于起步阶段。 目前，NFT主要与数字艺术相关联，而现有来自其他监管机构的研究表明，NFT是否以及如何受到监管，将取决于其具体用途。作为数字艺术品的NFT与其它加密资产在性质上迥异，且交易方式也大不相同，因此并不符合CARWG立场文件中的建议适用场景。NFT作为一种载体，旨在体现独特且具有价值的资产，因其代表了珍贵的艺术品，并因不可替代性而具备稀缺属性。这一点与比特币等资产截然不同，后者的价格往往随着广泛采用而上涨。 当前，多数国际司法管辖区尚无专门针对NFT的法律法规。例如，在美国和英国，虽未出台专门的NFT监管法规，但某些类型的NFT可能因被视作证券而受联邦法律管辖。在美国，证券交易委员会（SEC）甚至可能将部分NFT视为证券。德国政府则表示，鉴于去年NFT的发展情况，预计不会对法律体系作出相应调整。而在新加坡，NFT既不被视为法定货币，亦不受MAS监管。因此，FSCA认为，现阶段与NFT相关的服务不应受到FSCA的监管。 4 https://thelawreviews.co.uk/title/the-virtual-currency-regulation-review/united-kingdom 5 https://www.itweb.co.za/content/Olx4zMknOYB756km

4.7 因此，第4.5款所述的一般豁免进一步旨在将以下加密资产生态系统的参与者排除在FAIS Act的要求之外： • 加密资产矿工，无论单独作业还是以矿池形式，使用计算机或专用硬件参与区块链处理，通过验证并将新交易添加至区块链； • 节点运营者，运行软件以保存完整版或修剪版的区块链，并在网络中广播交易； • 提供与区块链上记录的加密资产相关的金融服务的人员，这些资产具有唯一标识，彼此区分，并可与现实世界中的物品相联系，即非同质化代币（NFTs）。 加密资产衍生工具

4.8 《2012年金融市场法》（第19号法案）（FMA）将“衍生工具”定义为一种金融工具或合约，其权利与义务的产生及其价值取决于一项或多项标的资产、利率、指数、经济指标或违约事件。

4.9 因此，凡创设权利与义务且其价值取决于一项或多项加密资产价值的合约（即加密资产衍生品），均属FMA所界定的衍生工具。

4.10 同时，FMA将“证券”界定为包括衍生工具；而FAIS Act则将金融产品界定为包括FMA所定义的“证券”。

4.11 因此，与加密资产衍生品相关的金融服务始终受FAIS Act约束。

4.12 因此，有必要特别指出，本声明并不适用于也不影响与加密资产衍生品相关的金融服务；提供此类服务的金融服务提供商（FSPs）早已受到FAIS Act的要求约束，且不受上述一般豁免的限制。此外，加密资产衍生品的提供者仍需遵守FMA的相关规定。

第5章 加密资产金融服务提供者监管框架

5.1 如上所述，为明确现行《金融服务法》（FAIS Act）中的各项要求在多大程度上适用于提供与加密资产相关金融服务的金融服务提供商（Crypto Asset FSPs），已对现有监管框架进行了评估。南非金融部门监管局（FSCA）现已完成该项评估，并据此形成了其关于《金融服务法》如何以及在何种程度上适用于加密资产金融服务提供商的看法。

5.2 《金融服务法》项下的大部分要求均载于该法本身、2003年《授权金融服务提供商及代表通用行为准则》（以下简称“通用行为准则”）以及2017年《金融服务提供商适当性与合规性要求认定》（以下简称“适当性与合规性要求”）。下文将分别就《金融服务法》、许可申请表格、通用行为准则及适当性与合规性要求在多大程度上能够且将适用于加密资产金融服务提供商进行讨论。

5.3 《金融服务法》

5.3.1 《金融服务法》（即不包括根据该法制定的下位法规等）在很大程度上具有赋权性质，因为它规定了诸多行政管理事项，6 并未对金融服务提供商直接施加重大强制性要求。

5.3.2 《金融服务法》中直接适用于金融服务提供商的要求仅限于：第一章——有关金融服务提供商的授权/许可制度；第三章——涉及代表的相关规定；以及第五章——规定了获准经营的金融服务提供商的义务（包括与合规官及相关安排、记录保存、会计及审计要求相关的条款）。

5.3.3 鉴于上述情况，南非金融部门监管局认为，第5.3段所提及的各项要求在加密资产金融服务提供商的背景下均属适当。7 因此，南非金融部门监管局主张，在加密资产金融服务提供商领域无需针对《金融服务法》作出任何特殊豁免安排。

5.4 许可制度/申请表格

5.4.1 根据《金融服务法》第8条第1款的规定，申请成为金融服务提供商的授权必须以南非金融部门监管局在其官方网站上公告的形式和方式提交。

5.4.2 2009年5月15日，时任金融服务提供商注册官通过政府公报第32227号中的第60号公告（BN 60），公布了金融服务提供商许可申请的格式与程序，此后该公告曾多次修订。

5.4.2 《金融服务法》第8条第3款规定，南非金融部门监管局在审查许可申请后，如确信申请人及其关键人员符合《金融服务法》的相关要求，则应予以批准；如未能确认申请人及其关键人员符合相关要求，则应不予批准。

5.4.3 按照BN 60所规定的许可申请表格，包含了以下信息：• 金融服务提供商在提交许可申请时须提供的资料；• 南非金融部门监管局在评估该金融服务提供商是否符合《金融服务法》以及是否应当颁发许可证时将予考量的内容。

5.4.4 为确定这些许可申请表格所要求的信息在加密资产金融服务提供商背景下的适用性，以及是否有必要增加其他相关信息，对许可申请表格（FSP 1至FSP 13）进行了评估。评估结果显示，许可申请表格（FSP 1至FSP 13）所载信息大多较为通用，未区分各类金融产品；同时，表格中所要求的各类信息（例如有关企业及其经营活动、董事、股东、适格性与合规性、运营能力、财务稳健性、外部审计师等方面的信息）对于加密资产金融服务提供商而言均具有高度相关性。

5.4.6 部分表格，包括FSP 2、FSP 4C、FSP 4D及FSP 5，要求按具体产品类别提供信息，但并未涵盖加密资产这一特定类别。

5.4.7 因此，除FSP 2、FSP 4C、FSP 4D及FSP 5外，大多数许可申请表格均可直接使用；上述表格需进一步修改，以纳入加密资产产品的相关要求。6 例如，该法赋予南非金融部门监管局执法权力，处理申诉专员相关事务，并为其制定诸如行为准则、认定文件等各类监管工具提供了相应授权。7 关于《金融服务法》第19条第3款，请参见下文第5.15和第5.16段的相关讨论。

5.5 通用行为准则

5.5.1 尽管要求内容详尽，但《通用准则》中的大部分规定均具有“产品无关性”，即这些要求并不局限于某一特定金融产品，而是适用于金融机构在特定业务领域的行为规范，并且可不受所涉及金融产品的限制而适用。例如： (a) 一般性规定：根据《通用行为准则》第2条的规定，金融机构应当以诚实、公平、审慎、勤勉的态度提供金融服务，并始终维护客户利益及金融服务业的诚信原则。该规定适用于所有金融服务提供商（FSP），包括加密资产类金融服务提供商； (b) 利益冲突：在提供与加密资产相关的金融服务时，利益冲突问题与提供其他任何金融产品相关服务的情形并无本质区别。利益冲突条款本身具有普遍适用性（参见《通用准则》第3(1)(b)条及第3A条），因此同样适用于加密资产类金融服务提供商； (c) 披露要求：披露义务（包括提供方及产品的信息披露）属一般性规定，仅要求就提供方、金融服务、产品等事项提供必要信息。此类要求以原则为导向，足以确保其适用于各类金融产品的服务提供活动，包括加密资产类金融服务环境； (d) 咨询建议要求：无论金融服务提供商向客户推荐何种金融产品，咨询建议过程所遵循的原则均保持一致。例如，无论客户拟投资于证券、集合投资计划还是加密资产，金融服务提供商均须充分了解客户的实际需求与目标、财务状况、风险承受能力、对金融产品的认知与经验等，并据此开展适当性评估，最终依据评估结果提供相应建议； (e) 广告宣传要求：《通用行为准则》中规定的广告宣传要求同样具有普遍适用性，不因所涉金融产品不同而有所区分。在加密资产类金融服务领域，亦无理由排除任何广告宣传要求。相反，在加密资产领域，广告宣传问题尤为突出，南非金融监管局（FSCA）已发现多起误导性广告案例，例如承诺不切实际的高额回报； (f) 投诉处理机制：关于建立适当投诉处理机制的原则具有普适性，因此同样适用于加密资产类金融服务环境。据此，《通用行为准则》中的投诉管理要求亦完全适用于加密资产类金融服务提供商； (g) 合同或业务终止：无论出于何种原因导致服务提供方与客户之间的合同终止，均应以有序方式完成相关程序，包括向客户提供合理的终止通知。《通用行为准则》第20条规定了与此相关的高层次总体要求，该等要求同样适用于加密资产类金融服务环境，与适用于其他类型金融服务提供商的情形无异； (h) 权利放弃：《通用行为准则》第21条明确规定禁止诱导客户放弃其依据本准则享有的任何权利，或接受任何形式的权利放弃声明。该要求具有普遍适用性，因此同样适用于加密资产类金融服务环境； (i) 风险管理与内部控制体系：完善的风险管理和健全的内部控制体系是任何企业运营的关键要素。因此，《通用行为准则》第21条所规定的有关实施风险管理措施及内部控制体系的高层次要求，在加密资产类金融服务环境中同样至关重要，且目前形式下即可直接适用。此外，还应考虑投保职业责任保险或忠诚保证保险。

5.5.2 根据《通用行为准则》第13条并结合2009年第123号董事会公告的规定，金融服务提供商必须持续持有有效的担保、职业责任保险或忠诚保证保险。需要注意的是，部分金融服务提供商已获豁免该项要求。8

5.5.3 将上述要求适用于加密资产类金融服务提供商可能存在一定挑战，因为加密资产本身具有较高的风险属性，且市场对其可行性与适用性普遍存在不确定性和担忧。这使得保险市场是否具备为加密资产类金融服务提供商提供职业责任保险的能力和意愿尚存疑问。同样的情况也适用于担保的提供。若如前所述确实存在能力和意愿不足的问题，则加密资产类金融服务提供商将难以甚至无法满足该项要求。

5.5.4 因此，与此前某些其他金融服务提供商获得豁免的情况类似，南非金融监管局（FSCA）正在考虑暂时豁免加密资产类金融服务提供商遵守《通用行为准则》第13条以及2009年第123号董事会公告的相关要求，同时进一步调查市场在为加密资产类金融服务提供商提供职业责任保险和/或担保方面的能力与意愿。 金融产品及资金的托管

5.5.5 关于如何在加密资产类金融服务环境中具体落实各项托管要求，可能存在一定的模糊性。

5.5.6 《通用行为准则》第10条规定了接收或持有客户委托之金融产品或资金的金融服务提供商应履行的义务。在某些情况下，加密资产类金融服务提供商可能先接收并保管客户的资金，随后再用该资金购买加密资产。在此类情形下，第10条的大部分规定均适用于资金的保管环节。

5.5.7 在另一些情形中，加密资产类金融服务提供商并不直接持有或控制客户的资金，而是负责管理客户的资产（即加密资产）。除针对接收或持有客户委托金融产品或资金的金融服务提供商所设定的一般性要求外，《通用行为准则》第10条还特别规定了针对代客户持有或管理资产的金融服务提供商的相应义务。这些要求同样适用于加密资产类金融服务提供商，只要其代表客户持有或管理加密资产。具体示例包括： (a) 第10条第1款规定，代客户持有金融产品的金融服务提供商必须及时、妥善地记录并核算相关产品； (b) 第10条第1款第(c)项规定，当金融服务提供商（或代表其行事的第三方）实际控制金融产品时，应采取合理措施确保其得到充分保护； (c) 第10条第1款第(e)项规定，代客户持有金融产品的金融服务提供商必须采取合理措施，确保相关金融产品始终严格依照委托方赋予的职责进行管理； 以及8 参见2015年第50号FAIS公告及其经2020年第68号FSCA FAIS公告修订的内容；2017年第122号FAIS公告及其经2020年第69号FSCA公告修订的内容；以及2017年第110号FAIS公告。——使客户持有的金融产品能够清晰地区别于提供方自身的私人资产或资金。

5.5.8 此外，《2001年金融机构（资金保护）法》（2001年第28号法案）（以下简称“FI法”）将“信托财产”界定为：“任何由任何人、合伙企业、公司或信托机构为另一人、合伙企业、公司或信托机构投资、持有、安全保管、控制、管理或转让的有形或无形、动产或不动产资产；而该另一人、合伙企业、公司或信托机构在下文中称为‘委托人’。”根据FSCA的意见，若某一加密资产被安全保管或代表客户进行管理，则该加密资产将构成FI法所定义的信托财产。

5.5.9 在加密资产构成上述定义之信托财产的范围内，FI法中的多项规定将适用于加密资产金融服务提供商。例如：(a) FI法第4条第1款规定：“任何金融机构，或者根据任何文书或协议管理信托财产的金融机构的董事、成员、合伙人、官员、雇员或代理人，均不得以该文书或协议未予指示或未予要求的方式对上述信托财产进行投资。”(b) FI法第4条第4款规定：“金融机构必须将信托财产与其自身资产严格分离，并在其会计账簿中明确标明该信托财产属于特定委托人所有。”(c) FI法第4条第5款规定：“尽管任何法律或普通法另有规定，但由金融机构或名义公司投资、持有、安全保管、控制或管理的信托财产，在任何情况下均不构成该金融机构或该名义公司资产或资金的一部分。”

5.5.10 最后，FAIS法第19条第3款规定，金融服务提供商必须就其代客户持有的资金和资产保存相关记录，并须向FSCA提交由审计师出具的报告，该报告应确认：(a) 截至年末，金融服务提供商代客户持有的资金及金融产品的金额；(b) 上述资金及金融产品在整个财务年度内始终与金融服务提供商自身业务项下的资金及资产保持严格分离，并报告审计过程中发现的任何违规情形及其严重程度。

5.5.11 综上所述，FSCA认为，第19条第3款的规定将在以下情形下适用于加密资产金融服务提供商：(a) 代客户持有用于购买加密资产的资金；以及(b) 代客户持有各类资产（包括加密资产），例如通过提供并管理托管钱包等方式。

5.5.12 关于金融产品及资金保管的相关要求在加密资产领域尤为重要，因为该领域所暴露出的诸多违规行为大多与资金及加密资产的处理方式和安全保障措施有关。

5.6 适当性与合规性要求

5.6.1 该决定总体上具有普遍性和产品无关性，因此可适用于加密资产金融服务提供商。然而，部分要求则针对特定金融产品作出区分或适用，尤其是关于能力与持续专业发展（CPD）的要求，这在加密资产金融服务提供商的情境下可能引发一定复杂性。

5.6.2 对于那些具有普遍性且不因产品而异的要求，可直接适用于加密资产金融服务提供商，例如：(a) 关于诚实、正直与良好信誉的要求，规定金融服务提供商（包括其关键人员及代表）必须诚实守信、品行端正（参见决定第二章）；(b) 关于运营能力的要求，涵盖治理、外包、代表、关键人员等方面（参见决定第五章）；以及(c) 关于财务稳健性的要求（参见决定第六章）。

5.6.3 关于能力与持续专业发展（CPD）要求对加密资产金融服务提供商（FSP）的适用性，详见下表： 要求 章节 备注 能力 最低经验要求（第2部分） 最低经验要求（《决定》第17至21条）针对《决定》附件一中列明的每种金融产品设定了非常具体的最低经验标准。由于目前附件一中尚未列出任何加密资产产品类别，因此这些具体的经验要求不适用于加密资产金融服务提供商及其关键人员和代表。然而，第15条规定了一项与附件一中所列金融产品无关的一般性经验要求，因而可以适用于加密资产金融服务提供商及其关键人员和代表。 关于监管豁免服务的通知（2018年第2号），由南非金融服务委员会（FSCA）于2018年12月3日发布的FAIS通知第86号（“监管豁免”），就其涉及的经验要求而言，仅适用于《决定》第17至21条，而不适用于第15条所规定的通用经验要求。如前所述，第17至21条不适用于加密资产金融服务提供商及其关键人员和代表，因此该监管豁免亦不适用于加密资产金融服务提供商的代表。不过，FSCA拟对未满足《决定》第15条一般性经验要求的加密资产金融服务提供商代表予以豁免，但前提是该代表须在监督之下工作，直至达到所需经验为止。此外，FSCA还将考虑是否有必要发布一份指引通知，以进一步明确在提供加密资产相关金融服务时，FSCA将如何认定“充分且适当的经验”。 最低资格要求（第3部分） 最低资格要求（《决定》第22至23条）基于一项原则，即金融服务提供商、关键人员及代表必须具备经FSCA依据《决定》第24条认可的资格。截至目前，根据第24条认可的资格尚未涵盖与加密资产相关的标准，因此短期内难以识别出专门针对加密资产的资格。 要求 章节 备注 鉴于上述情况，FSCA拟对加密资产金融服务提供商及其关键人员和代表给予第3章第3部分的一般性豁免，但需满足一项条件，即该等主体必须持有足以履行其在FAIS法案项下职责的、专注于或专精于加密资产领域的充分且适当的学术资质。此外，对于未能满足前述学术资质要求的加密资产金融服务提供商代表，还须在监督之下工作，直至符合相关学术资质要求为止。FSCA亦将研究是否有必要发布指引通知，以进一步阐明在提供加密资产相关金融服务时，FSCA将如何认定“充分且适当”的学术资质。 监管考试要求（第4部分） 监管考试要求（第3章第4部分）因其普遍性且未区分各类金融产品，目前可适用于加密资产金融服务提供商及其关键人员和代表。然而，FSCA认识到，部分加密资产金融服务提供商可能初次接触金融服务行业监管，此前并未完成过相关监管考试。FSCA认为，立即实施监管考试要求可能会对现有加密资产金融服务提供商及其代表造成重大干扰，因此拟对加密资产金融服务提供商及其代表给予为期18个月的临时豁免，使其能够在完成监管考试的同时继续提供加密资产相关金融服务。与监管豁免类似，FSCA亦拟对处于监督之下的加密资产代表，自任命之日起给予为期两年的监管考试豁免。 业务类别培训与产品特定培训（第5部分） 业务类别培训 《决定》将“业务类别”界定为附件四表1中所列的各类业务类别。附件四列出了极为具体的金融产品类别，其中并不包含加密资产产品类别。因此，业务类别要求不适用于加密资产金融服务提供商，现阶段亦暂无短期相关提案。就业务类别培训要求而言，监管豁免同样不适用于加密资产金融服务提供商的代表。 要求 章节 备注 产品特定培训 《决定》将“产品特定培训”定义为第29条第5款所指的、针对某一特定金融产品的培训，且该培训须包括对该产品各项特征、条款及属性的评估，以及对其与同类业务类别中其他产品在特性、条款及属性方面的特殊复杂性或实质性差异的考量，同时还应涵盖该金融产品的性质与复杂程度、其基础构成要素、投资、购买或交易过程中可能面临的风险，以及其他相关基础要素等内容。由于产品特定要求通常适用于各类金融产品，因此亦可能涵盖加密资产。据此，产品特定培训要求可适用于加密资产金融服务提供商及其关键人员和代表。然而，监管豁免不适用于涉及产品特定培训要求的代表，亦不适用于加密资产金融服务提供商的代表。代表须在接受相关培训后方可向客户提供金融服务。 持续专业发展（CPD） 4 具体的最低CPD要求（《决定》第33条第1款）系依据附件四表1中各业务类别的子类别计算得出。如前所述，附件四表1列出了极为具体的金融产品类别，其中不包含加密资产，因此CPD要求不适用于加密资产金融服务提供商。而一般性要求（《决定》第32条第1款(a)、(c)及第2款）则可适用于加密资产金融服务提供商。为此，FSCA拟对加密资产金融服务提供商及其关键人员和代表给予《决定》第33条第1款的豁免，但前提是其须遵守豁免文件中载明的具体CPD要求。 就监管豁免而言，对于未能满足CPD要求的代表（《决定》第4章），只要其自满足业务类别培训要求（按定义）、监管考试要求及资格要求（按定义）之时起，或自首次担任代表之日起满六年（以先到者为准），即可获得CPD要求的豁免。鉴于《决定》中的业务类别培训要求不适用于加密资产金融服务提供商的代表（如上所述），FSCA拟规定，对于未能满足豁免文件中所载具体CPD要求的加密资产金融服务提供商代表，只要其自满足监管考试要求及资格要求之时起，或自首次担任代表之日起满六年（以先到者为准），即可获得CPD要求的豁免。 6 监管框架概要及草案豁免事项

第6章 监管框架与豁免草案摘要

6.1 总之，拟议对加密资产金融服务提供商（FSP）适用以下规定：

6.1.1 《金融咨询与中介服务法》（FAIS Act）本身将直接适用于加密资产金融服务提供商。

6.1.2 现行的金融服务提供商许可证表格亦将适用于加密资产金融服务提供商，但其中的FSP 2、FSP 4C、FSP 4D及FSP 5表格将予以修订，以新增针对加密资产产品类别的相关条款。

6.1.3 《一般准则》将适用于加密资产金融服务提供商，但《一般准则》第13条（关于担保、职业责任保险或忠诚保险保障）除外；同时，2009年第123号董事会通知中有关担保、职业责任保险或忠诚保险保障的相关规定亦不适用。拟议发布一项普遍性豁免，免除加密资产金融服务提供商适用《一般准则》第13条以及2009年第123号董事会通知的规定。

6.1.4 “适当性与合规性要求”将适用于加密资产金融服务提供商，但以下内容除外（需注意，部分豁免为临时性）： | 条款 | 要求 | 备注 | |------|------|------| | 第17至21条 | 各类金融服务提供商的最低从业经验要求 | 不适用，因该等要求系按金融产品类别设定，而加密资产未被列入相关条款。 | | 第23条 | 最低资质要求 | 将予以豁免，但须满足金融服务提供商等相关主体具备与加密资产相关的充分且适当的学术资质。 | | 第25至26条 | [第三章第四部分] 监管考试 | 对金融服务提供商等相关主体暂时豁免监管考试（为期18个月）。 | | 第28至309条 | [第三章第五部分] 业务类别培训 | 因相关要求系按既定业务类别制定，且定义中未涵盖加密资产，故不适用。 | | 第33条第1款 | 最低持续专业发展学时 | 将予以豁免，但须满足金融服务提供商在每个CPD周期内完成至少6小时与加密资产相关的继续教育活动。 | | 受监督代表 | 仅第28至30条不适用，且仅限于业务类别培训相关事项。 | | 能力与CPD要求 | 类似于2018年发布的《受监督服务豁免通知》所采取的做法，亦将通过豁免方式允许相关代表在达到必要能力与CPD要求之前，继续在受监督状态下开展与加密资产相关的业务。 |

6.2 如上所述，为落实上述提案，有必要实施多项豁免措施。因此，在最终声明公布的同时，南非金融服务委员会（FSCA）还发布了相关豁免公告草案，以征询公众意见。公众对草案的意见提交截止日期为2022年12月1日。此外，欢迎各界就本文件第5、6段所述的拟议框架提出意见。

6.3 在充分审议草案豁免意见后，FSCA将视需要对豁免内容进行完善，并适时发布最终版豁免公告。预计最终版豁免公告将于2023年初正式公布。

6.4 需要指出的是，目前FSCA暂不拟制定专门适用于加密资产金融服务提供商的“适配性行为准则”。针对加密资产环境的适配性要求将在适当时候另行制定，但这一进程很可能要待《加密资产法案》（COFI Bill）颁布之后方可启动。

第7章 查询

如对本文件所载信息有任何疑问，请联系FSCA监管框架部门，电子邮箱分别为karien.nel@fsca.co.za或johannvanderlith@fsca.co.za。