涉及虚拟货币非法活动的反洗钱风险提示

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2019年5月9日

关于涉及可兑换虚拟货币非法活动的风险提示

犯罪分子继续利用虚拟货币支持非法活动、洗钱及其他危害美国国家安全的行为，包括通过促进匿名使用虚拟货币的实体开展这些活动。

本风险提示应提供给以下人员或部门：

• 首席执行官

• 首席运营官

• 首席风险官

• 首席合规官／《银行保密法》事务负责人

• 《银行保密法》／反洗钱分析人员及调查人员

• 信息技术人员

• 网络安全部门

• 欺诈防范部门

• 法务部门

金融犯罪执法网络（FinCEN）发布本风险提示，旨在协助金融机构识别和报告可疑活动，即犯罪分子及其他不法行为人如何利用可兑换虚拟货币（CVC）进行洗钱、逃避制裁及其他非法融资活动，尤其是涉及暗网市场、点对点（P2P）兑换商、位于境外的货币服务企业（MSB）以及CVC自助终端的活动。虚拟货币，尤其是CVC，日益被用作传统支付和资金传输系统的替代方式。与其他支付及资金传输方式一样，金融机构应审慎评估并降低与CVC有关的潜在洗钱、恐怖融资及其他非法融资风险。本提示着重说明此类活动的主要类型和风险信号，并指出在提交可疑活动报告（SAR）时，哪些信息对执法机关、监管机构及其他国家安全机构最有价值。1

虚拟货币带来的风险

使用最广泛的虚拟货币系统具有全球性、分布式结构、透明度有限和速度快等特征，因此CVC可能形成非法融资漏洞。新出现的增强匿名性CVC通过引入匿名化

1. 经营CVC的实体有多种商业模式属于资金传输业务。与任何其他资金传输经营者一样，接收并传输CVC的人须向FinCEN登记为MSB，并遵守反洗钱／反恐怖融资（AML/CFT）制度、记录保存及报告要求。这些要求同样适用于全部或实质部分业务在美国境内开展的境内及境外CVC资金传输经营者，即使境外实体在美国没有实体经营场所也是如此。关于FinCEN规定如何适用于涉及虚拟货币的不同商业模式，详见2019年5月9日FinCEN指引FIN-2019-G001《FinCEN规定对涉及可兑换虚拟货币的若干商业模式的适用》（下称“2019年CVC指引”）。

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功能，例如混币和密码学增强措施，进一步降低交易及身份的透明度，并掩盖CVC的来源。2 某些CVC似乎被专门设计用于规避反洗钱／反恐怖融资（AML/CFT）控制。这些因素均加大了执法机关及其他国家安全机构打击通过CVC实施的洗钱、恐怖融资及其他金融犯罪的难度。

金融机构如不履行AML/CFT制度、记录保存和报告义务，以及外国资产控制办公室（OFAC）实施的规定等其他监管义务，可能使金融体系面临更高的非法融资风险。这一点在未登记MSB中尤为突出：它们可能试图逃避监管，且未实施适当控制，防止其服务被用于洗钱、恐怖融资及其他相关非法活动。缺乏充分控制时，金融机构无法合理评估并降低客户资金来源或交易对手带来的潜在风险，犯罪分子则可能通过非法交易利用美国金融体系。只要不法行为人认为被发现的风险低于使用传统金融机构的风险，就会继续利用这些漏洞。

缺乏充分AML/CFT控制的未登记CVC实体普遍存在，加之CVC交易透明度有限，使CVC成为从事违法及其他威胁美国国家安全犯罪行为的人所青睐的资金传输方式。根据FinCEN对《银行保密法》相关数据及其他数据的分析，不法行为人已使用CVC协助实施人口贩运、儿童剥削、欺诈、敲诈勒索、网络犯罪、毒品贩运、洗钱及恐怖融资等犯罪活动，并支持流氓政权、协助规避制裁。此外，CVC使用增加，使合法用户和金融中介机构成为复杂网络入侵的目标，入侵者旨在盗取CVC。尤其值得关注的是，CVC已成为促进网络犯罪经济的在线暗网市场所使用的主要支付及资金传输方式之一。3

虚拟货币滥用类型

FinCEN及美国执法机关观察到，未登记实体被犯罪分子利用，或明知而允许美国及境外犯罪分子利用其平台进一步开展非法活动，包括通过暗网市场、P2P兑换商、境外MSB及CVC自助终端进行。4

2. 混币或搅拌是指通过机制切断发送CVC的地址与接收CVC的地址之间的联系。

3. 暗网市场内容不会被传统搜索引擎索引，访问需要专用软件或授权。参见美国联邦调查局2016年11月1日《暗网市场入门：暗网市场是什么，以及执法机关如何打击》；另见美国国土安全部移民与海关执法局《ICE调查人员让暗网犯罪分子现形》，最后更新于2017年11月。

4. 本提示讨论的活动类型和风险信号适用于任何基于去中心化账本的货币或CVC。

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暗网市场

暗网市场是只能通过匿名化覆盖网络访问的网站，访问需要专门软件。5 有些还需要额外审核或配置。这类市场常常提供非法商品和服务，并指定虚拟货币作为支付方式，有时是唯一支付方式。CVC与暗网市场活动结合使用，可能表明存在毒品买卖、儿童剥削、网络犯罪或其他犯罪活动。因此，例如从客户在线行为中发现的暗网市场关联，可能表明CVC被用于支持非法活动。此外，暗网市场往往直接促成以CVC计价的交易，以便购买商品或服务。促进CVC传输的实体须向FinCEN登记为MSB。如果此类实体未向FinCEN登记，可能正在以未登记MSB身份非法经营。

暗网市场——AlphaBay与Alexandre Cazes（又名Alpha02、Admin）：2017年7月，美国执法机关宣布，一项多国联合行动摧毁了当时运营规模最大的犯罪暗网市场AlphaBay。2017年7月5日，泰国当局代表美国逮捕了AlphaBay创建者及管理者Alexandre Cazes，指控包括共谋实施身份盗窃、分销毒品及共谋洗钱。AlphaBay作为Tor网络中的隐藏服务运营，隐藏其底层服务器的位置以及管理者、版主和用户的身份。在两年内，有数十万

5. 覆盖网络是在另一网络之上建立、由其基础设施支持的电信网络。通过专用软件访问的洋葱路由（Tor）网络即为覆盖网络的一例。

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人使用AlphaBay买卖非法毒品，例如芬太尼和海洛因，以及其他非法产品，交易常以比特币、门罗币和以太币等CVC计价。6 美国执法机关与国际伙伴合作，冻结并保全了价值数百万美元、以CVC计价的AlphaBay非法活动所得，这些所得属于起诉书中没收请求所针对的财产。7

未登记的点对点（P2P）兑换商

P2P兑换商是提供法定货币与虚拟货币兑换，或一种虚拟货币与另一种虚拟货币兑换的个人或实体。P2P兑换商通常以非正式方式运营，一般通过网络分类广告、在线论坛、社交媒体及口碑宣传服务。它们可能在线提供服务，也可能安排与潜在客户当面会晤，购买或出售虚拟货币。

正如FinCEN于2019年5月9日发布的最新指引所说明，P2P兑换商在从事这些活动时具有MSB功能，因此必须遵守《银行保密法》（BSA）及其实施规定对MSB的全部要求。8 FinCEN了解到，有些未登记实体欺诈性地把自身描述为个人账户持有人，或虚假陈述业务性质，以隐瞒资金传输活动、规避MSB的AML/CFT要求。

部分P2P兑换商使用混币或资金骡子等手段，进一步隐匿交易或使其匿名化。混币是指通过将某一CVC用户的交易所得与其他用户的交易所得混合，掩盖其身份的机制。资金骡子是指被用来代表他人执行交易的第三方。9

6. AlphaBay约有20万用户、4万卖家和25万条商品或服务信息；2015年至2017年间，促成超过10亿美元的CVC交易。参见美国司法部2017年7月20日新闻稿《最大在线“暗网市场”AlphaBay被关闭》。

7. 参见美国司法部2017年7月20日新闻稿《最大在线“暗网市场”AlphaBay被关闭》。

8. 参见2019年CVC指引第14—15页。

9. 另见上文第2页脚注2。

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金融机构可以通过观察疑似漏斗账户活动来识别P2P兑换商，因为许多P2P兑换商的客户会向兑换商账户存入资金。10 金融机构可通过识别与专注CVC的MSB之间频繁的业务往来，将P2P兑换商与传统漏斗账户活动区分开来。

P2P兑换商不同于在线P2P交易平台，后者将潜在虚拟货币买方与卖方相匹配，以便个人之间当面、直接兑换。部分买卖双方还持续、反复进行兑换交易，从而作为小规模未登记CVC兑换商运营。近期案件表明，从事小额兑换的CVC买卖方日益被用于洗钱，例如清洗毒品贩运所得，而且他们可能并不知情。11

未登记P2P兑换商——Eric Powers：2019年4月18日，FinCEN对Eric Powers处以35,350美元民事罚款，原因是其在经营CVC点对点兑换业务期间，故意违反《银行保密法》的登记、制度及报告要求。该执法行动还包括行业禁入措施，禁止其提供资金传输服务，或从事任何其他会使其成为FinCEN规定所称“货币服务企业”的活动。这是FinCEN首次针对P2P CVC兑换商采取执法行动。Powers未登记为MSB，没有确保遵守《银行保密法》的书面政策或程序，也未报告可疑交易及现金交易。他在互联网上刊登购买、出售比特币的广告，并通过当面交付或接收现金、邮寄现金，或通过存款机构安排电汇等方式完成交易。Powers处理了大量可疑交易，却从未提交SAR，包括从事与非法暗网市场“丝绸之路”有关的业务，以及通过Tor向客户提供服务，却未采取措施确定客户身份及资金是否来自非法活动。Powers进行了200多笔涉及实物转移超过10,000美元现金的交易，却没有提交任何一份现金交易报告（CTR）。12

10. 关于漏斗账户的详细说明，参见FinCEN于2014年5月28日发布的提示FIN-2014-A005《墨西哥对美元现金限制的最新情况：漏斗账户及贸易型洗钱》。

11. 关于涉及P2P交易平台的案例，参见美国司法部纽约西区联邦检察官办公室2017年4月27日新闻稿《罗切斯特男子在涉及比特币的案件中认罪》；另见美国司法部亚利桑那区联邦检察官办公室2018年3月29日新闻稿《亚利桑那州点对点比特币交易者被判洗钱罪成立》。

12. 参见FinCEN于2019年4月18日发布的新闻稿《FinCEN因点对点虚拟货币兑换商违反反洗钱法律而对其处罚》。

13. 在OFAC制裁项目中，“数字货币”包括主权加密货币、虚拟货币及法定货币的数字形式。参见美国财政部资源中心《OFAC常见问题：制裁合规——虚拟货币相关问题》。

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Mohammad Ghorbaniyan采取行动。他们代表参与SamSam勒索软件计划的伊朗恶意网络行为人，将比特币赎金兑换为伊朗里亚尔；该勒索软件计划针对200多名已知受害者。作为这些指定措施的一部分，OFAC列出了与被指定的伊朗金融协助者有关的两个数字货币地址。这是OFAC首次公开将数字货币地址归属于被指定个人。14

未登记的境外MSB

境外MSB与P2P兑换商类似，提供法定货币与CVC兑换，也可能接收一种CVC，并向另一人或另一地点传输相同或不同种类的CVC。如果一家境外企业“全部或实质部分在美国境内”开展MSB业务，就构成MSB。15 试图规避监管覆盖的境外MSB通常选择在没有或仅有有限CVC使用AML/CFT法律的法域运营。尽管这些境外MSB全部或实质部分业务在美国境内开展，它们往往不遵守美国AML/CFT制度。不遵守AML/CFT要求和标准的境外MSB，受到希望向美国境内外转移资金的CVC非法使用者欢迎，构成重大洗钱漏洞。此外，各法域缺乏针对CVC活动的有效AML/CFT监管和监督框架，可能加剧非法融资风险，并为法律与监管套利创造机会。

未登记境外MSB——BTC-e（又名Canton Business Corporation）与Alexander Vinnik：2017年1月，BTC-e及被指为其所有人和运营者的Alexander Vinnik，在美国加利福尼亚北区联邦地区法院被起诉，指控包括经营无牌MSB、共谋洗钱、洗钱及从事非法货币交易。此外，FinCEN同时因其故意违反《银行保密法》及其实施规定，分别对BTC-e和Alexander Vinnik处以110,003,314美元和12,000,000美元民事罚款。16 BTC-e是一家在美国开展业务的境外资金传输经营者，提供法定货币以及比特币、莱特币、域名币、新星币、点点币、以太币和达世币等CVC的兑换。按交易量计算，它是全球最大的虚拟货币交易所之一。除了作为无牌MSB运营外，BTC-e和Vinnik还未履行反洗钱制度、报告及记录保存义务，包括了解你的客户（KYC）义务。BTC-e和Vinnik使用户和交易保持匿名，具体做法是让用户

14. 参见美国财政部2018年11月28日新闻稿《财政部指定位于伊朗的恶意网络活动金融协助者，并首次识别相关数字货币地址》。

15. 《美国法典》第31编第5312(a)(6)、5312(b)及5330(d)条；《美国联邦法规》第31编第1010.100(ff)条。

16. 参见FinCEN于2017年7月作出的民事罚款决定《对BTC-E（又名Canton Business Corporation）及Alexander Vinnik的民事罚款决定》。

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通过BTC-e空壳公司及关联实体构成的体系间接访问服务。BTC-e的组织结构和业务往来使其成为包括网络犯罪分子在内的犯罪分子的主要洗钱渠道。BTC-e促成涉及勒索软件、计算机黑客攻击、身份盗窃、退税欺诈计划、公职腐败及毒品贩运的交易。2011年至2017年间，BTC-e处理了数十亿美元的兑换交易。17

CVC自助终端

CVC自助终端，也称比特币自动柜员机（ATM）或加密资产ATM，是允许用户兑换现金和虚拟货币的类ATM设备或电子终端。它们一般在CVC交易所与客户钱包之间促成资金传输，或自身作为CVC兑换商运营。部分终端运营者已经登记并实施AML/CFT控制，另一些的运营方式则显示可能有意规避《银行保密法》要求。例如，部分运营者协助拆分交易，未收集和保存所需客户身份信息，或向其合作的CVC交易所和存款机构虚假陈述业务性质，例如声称从事现金密集型业务。

CVC自助终端——Khalil Wright：2017年，美国马里兰区联邦地区法院因Khalil Wright持有受管制物质并意图分销，判处其两年监禁。在导致该定罪的调查过程中，执法机关取得证据表明，Wright从马里兰州巴尔的摩的一台比特币自助终端购买了至少112,797美元的比特币，并将购买的比特币直接发送至AlphaBay——一个现已关闭、曾促成毒品销售的暗网市场。18

虚拟货币滥用的风险信号

专注CVC的MSB及其他金融机构，可以运用某些风险信号或非法行为指标，在识别未登记MSB活动以及可疑虚拟货币购买、转移和交易方面发挥关键作用。单一风险信号不一定表明CVC活动与违法行为有关，因此机构在认定CVC活动可疑之前，应考虑其他背景信息及相关事实和情形，例如客户历史金融活动、客户是否同时出现多个指标。在评估潜在可疑活动时，

17. 参见《美国诉BTC-e（又名Canton Business Corporation）及Alexander Vinnik》（2017年1月）。

18. 参见《美国诉Khalil Wright》，案号1:16-mj-02987（2016年11月）。

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机构应注意，某些风险信号在一般交易筛查中更容易观察到，另一些则在针对具体交易的审查中更容易发现。

暗网市场

1. 客户与已被发现关联暗网市场或其他非法活动的CVC地址进行交易。

2. 客户的CVC地址出现在与非法活动有关的公共论坛上。

3. 客户的交易从与Tor有关的IP地址发起。

4. 区块链分析显示，向交易所转入CVC的钱包存在可疑资金来源，例如暗网市场。

5. 交易使用混币或搅拌服务，显示可能意图掩盖已知钱包地址与暗网市场之间非法资金的流动。

未登记或非法运营的P2P兑换商

6. 客户收到来自不同法域、金融机构分支机构或个人的多笔现金存款或电汇，随后很快使用这些资金购买虚拟货币。

7. 客户收到来自不同来源的一系列存款，其合计金额与短期内转至一家已知虚拟货币交易平台的资金总额几乎相同。

8. 客户的电话号码或电子邮箱地址，与一个刊登兑换服务广告的已知CVC P2P交易平台有关联。

未登记境外MSB

9. 客户向一家未登记的境外CVC交易所或其他MSB转账，或从其收款，包括通过传统银行系统收付，而该机构所在地与客户居住地或经营地没有关联。

10. 客户使用位于高风险法域的CVC兑换商或境外MSB，该法域缺乏针对CVC实体的AML/CFT规定，或已知规定不充分，包括KYC或客户尽职调查措施不足。

11. 客户将大量CVC交易导向位于有避税天堂声誉法域的CVC实体。

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12. 某客户未向交易所表明自己是资金传输经营者，也未向FinCEN登记，却似乎利用交易所提供的流动性执行大量相互抵销的交易，这可能表明其正以未登记MSB身份运营。

未登记或非法运营的CVC自助终端

13. 客户在犯罪活动发生率相对较高的地点运营多台CVC自助终端。

14. 不同客户的大量交易使用同一CVC钱包地址收付，而该地址并非由一家已知CVC交易所运营。

利用CVC自助终端开展的非法活动

15. 通过使用多台机器，即化整为零的拆分方式，或使用与同一电话号码关联的多个身份，向同一钱包地址进行略低于CTR门槛或CVC自助终端每日限额的拆分交易。

其他潜在非法活动

16. 客户与已被发现关联敲诈勒索、勒索软件、受制裁CVC地址或其他非法活动的CVC地址进行交易。

17. 客户的交易从不可信IP地址、受制裁法域IP地址或此前被标记为可疑的IP地址发起。

18. 使用虚拟专用网络（VPN）服务或Tor访问CVC交易所账户。

19. 客户在多种虚拟货币之间快速进行多笔交易，且没有相关目的，这可能表明其试图切断相关区块链上的持有和流转链条，或进一步混淆交易。

20. 客户提供的身份信息或账户凭据，例如非标准密码、IP地址或Flash Cookie，与另一账户共用。

21. 客户在相关尽职调查、记录保存或报告门槛以下进行交易，或在多种不同CVC之间快速执行多次兑换，随后将相应价值转出交易所。

22. 与客户资料关联的IP地址，与发起交易所用的IP地址不一致。

23. 一位年龄显著高于平台用户平均年龄的客户开户并进行大量交易，表明其可能充当CVC资金骡子，或是老年人金融剥削的受害者。

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24. 客户虽然参与CVC交易或活动，却表现出对CVC了解有限，这可能表明其是诈骗受害者。

25. 客户拒绝提供“了解你的客户”文件，或拒绝回答关于资金来源的询问。

26. 客户购买大量CVC，现有财富不足以支持该购买，或与其历史金融状况不符，这可能表明存在洗钱、资金骡子活动，或客户是诈骗受害者。

27. 被认定分别属于两名不同客户的账户共用同一钱包地址。

28. 账户或CVC地址收到显著高于通常水平、来源不明的入金，随后兑换为法定货币，这可能表明资金遭到盗窃。

29. 账户或客户的电子邮箱地址及其他联系信息被多次更改，这可能表明客户账户遭到接管。

30. CVC消息字段使用的文字显示，交易是为了支持非法活动，或购买毒品、被盗信用卡信息等非法商品。

报告涉及CVC的可疑活动时有价值的信息

CVC交易产生多种信息要素，可能对执法机关及其他国家安全机构调查涉及CVC交易的潜在非法行为极为有用。具体而言，下列信息对执法机关尤为有帮助：

• 虚拟货币钱包地址

• 账户信息

• 交易详情，包括虚拟货币交易哈希、发起人及接收人信息

• 相关交易历史

• 可获得的登录信息，包括IP地址

• 移动设备信息，例如设备IMEI

• 分析客户公开在线资料及通讯所获得的信息。

金融机构提交SAR时，应在报告表格和叙述部分提供所有可获得的相关信息。

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提醒美国金融机构履行关于可疑活动报告及涉及CVC非法活动的监管义务

可疑活动报告

如果金融机构知道、怀疑或有理由怀疑，由其实施、在其处实施或通过其实施或尝试实施的交易涉及非法活动所得，或试图掩饰非法活动所得；旨在规避依据《银行保密法》制定的规定；缺乏商业目的或明显合法目的；或涉及利用金融机构协助犯罪活动，则必须提交SAR。19 涉及CVC的可疑活动，可能被专门从事CVC相关业务的金融机构、为此类企业提供服务的金融机构，或客户积极使用CVC的金融机构观察到。

由于某些与CVC滥用有关的风险信号也可能反映合法金融活动，金融机构在认定特定交易可疑之前，应结合其他风险信号及预期交易活动，评估潜在CVC滥用指标。鉴于区块链分析及其他CVC活动分析框架具有技术性，FinCEN鼓励金融机构内部反洗钱、反欺诈和信息技术部门酌情开展沟通。FinCEN也鼓励金融机构依据《美国爱国者法》第314(b)条的框架，在判断交易是否可能涉及恐怖融资或洗钱的可疑活动，以及提交SAR时，酌情相互沟通。

SAR提交说明

FinCEN要求金融机构使用以下关键词引用本风险提示：

“CVC FIN-2019-A003”

在SAR叙述部分加入该词，以表明所报告的可疑活动与可能涉及CVC的非法活动之间的联系。金融机构使用自2019年1月1日起生效的新强制SAR表格时，应在第2栏“报告机构致FinCEN的说明”中使用上述关键词引用本提示。

19. 一般参见《美国联邦法规》第31编第1010.320、1020.320、1021.320、1022.320、1023.320、1024.320、1025.320、1026.320、1029.320及1030.320条。

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OFAC义务20

参与数字货币使用或交易的美国个人和机构应了解自身责任，确保不从事OFAC禁止的未经授权交易。OFAC制裁要求不仅包括对照特别指定国民（SDN）名单进行筛查，还包括采取适当措施，禁止受制裁国家和法域的人员开户及进行数字货币交易。经营数字货币的企业和实体应实施政策及程序，以便：封锁与受制裁国家或地区有关的IP地址；停用所有被识别为来自受制裁国家或地区的持有人账户；设立专职合规官，赋予其确保遵守OFAC实施的所有制裁项目的权限；筛查全部潜在用户，确保他们并非来自受到美国制裁的地理区域；并确保所有相关人员接受OFAC合规培训。

更多信息

有关本风险提示内容的问题或意见，请通过frc@fincen.gov联系FinCEN监管支持部门。

金融机构如需报告可能与恐怖活动有关的可疑交易，应拨打金融机构免费热线(866) 556-3974，该热线每周7天、每天24小时服务。热线旨在加快将此类信息传递给执法机关。金融机构应立即向当地执法人员报告任何迫在眉睫的威胁。

金融机构或虚拟货币服务提供者如有OFAC制裁相关问题，可拨打OFAC免费热线1-800-540-6322，或发送邮件至OFAC反馈邮箱OFAC_Feedback@treasury.gov。

金融犯罪执法网络的使命，是通过战略性运用金融管理权限，以及收集、分析和传播金融情报，保护金融体系免遭非法利用，打击洗钱，并促进国家安全。

20. 美国人，包括美国金融机构，还承担其他监管义务，包括遵守美国制裁。外国资产控制办公室于2018年3月发布了专门针对数字货币（包括CVC）的指引，参见财政部资源中心《OFAC常见问题：制裁合规——虚拟货币相关问题》。