FinCEN 可转换虚拟货币业务适用规则指引

指导意见

FIN-2019-G001 发布日期：

2019年5月9日

主题：美国金融犯罪执法网络关于涉及可兑换虚拟货币的某些商业模式之监管规定的适用性 美国金融犯罪执法网络（FinCEN）发布本解释性指导意见，旨在提醒受《银行保密法》（BSA）约束的主体，有关货币服务业务（MSBs）的FinCEN法规如何适用于某些以价值替代货币形式进行资金转移的商业模式，尤其是可兑换虚拟货币（CVC）。2 本指导意见并未确立任何新的监管预期或要求，而是整合了自2011年以来发布的现行FinCEN法规及相关行政裁决与指导，并将这些规则及解释适用于其他常见且涉及CVC、并具有相同基本活动模式的商业模式。本指导意见旨在帮助金融机构在当前及新兴的涉及CVC的商业模式中，更好地履行其根据《银行保密法》所承担的现有义务，通过阐述FinCEN针对该不断演化的金融环境中行业、执法部门及其他监管机构最为关注的问题所采取的既有监管方法来实现这一目标。在此意义上，本指导意见仅涵盖特定的商业模式，因而不可避免地未能涉及所有可能的事实与情形组合。因此，对于从事未被本指导意见明确涵盖的商业模式的主体而言，其仍可能负有《银行保密法》项下的相关义务。

本指导意见的整体结构如下：第一部分在本指导意见的语境下对若干关键概念予以界定。尽管这些关键概念所冠之名称或称谓可能与业界惯常使用的术语相重合且具备类似属性，但就本指导意见而言，其含义仅限于本指导意见所给出的定义。

1.

关于本指导意见中所使用的“商业模式”概念的讨论，请参见下文第1.1节。

2.

关于本指导意见中所使用的“价值替代货币”及“可兑换虚拟货币”概念的讨论，请参见下文第1.2节和第1.3节。

指导意见

第二节整合并阐释了现行的美国金融犯罪执法网络（FinCEN）法规、以往的行政裁决以及与《银行保密法》（BSA）项下资金汇划监管相关的指导意见。通过将各项规则与解释集中于单一章节并加以概括，本指导意见旨在为金融机构提供参考，帮助其在涉及加密货币（CVC）的当前及新兴业务活动中，更好地履行依据《银行保密法》所承担的各项义务。第三节概述了美国金融犯罪执法网络于2013年发布的关于资金汇划法规适用于以加密货币计价交易的指导意见的发展历程及其主要内容。3 第四节和第五节阐述了美国金融犯罪执法网络针对当前及新兴商业模式所采取的监管方法，这些模式均涉及以加密货币为媒介的活动。该方法说明了美国金融犯罪执法网络如何将对某些特定活动的既有解释延伸至其他看似无关、但实质上符合相同关键事实与情形组合的活动。最后，第六节列出了相关资源清单，供利益相关方进一步了解本指导意见的内容，或协助评估本指导意见未明确涵盖的事实与情形。

1. 关键概念 以下各小节阐述了美国金融犯罪执法网络为本指导意见所界定的若干关键概念。 1.1. 商业模式 一个人是否属于美国金融犯罪执法网络法规意义上的“资金汇划机构”，取决于具体事实与情形。4 在本指导意见的语境下，“商业模式”是指与美国金融犯罪执法网络判定以下两方面相关的关键事实与情形的集合：(a) 某一特定主体是否符合某一类金融机构的定义；以及 (b) 其在该商业模式下开展的具体活动所对应的监管义务。本指导意见可能使用某一活动模式的名称或称谓（“标签”）来指代该模式，而这一标签有时会与行业用于标识某种产品或服务类型的通用称谓相重合。然而，该标签并不决定监管适用范围。相反，本指导意见适用于任何符合本指导意见中所述关键事实与情形的商业模式，无论其采用何种标签。同样地，本指导意见中的监管解释亦不适用于虽采用相同标签、但具备不同关键事实与情形的商业模式。3.

FIN-2013-G001，《美国金融犯罪执法网络关于管理、兑换或使用虚拟货币人员的法规适用》，2013年3月18日（“2013年虚拟货币指导意见”）。

4.

《美国联邦法规》第31编第1010.100条第(f)(5)(ii)款。

指导意见

此外，相似的商业模式之间存在的差异可能导致不同的监管适用。本指导意见中所载的监管解释仅适用于与本文所述商业模式具有相同关键事实和情形的其他商业模式。因此，如果某人的商业模式所包含的特征少于、多于或不同于本指导意见中描述的特征，则该特定的监管解释可能不适用于该人。最后，同时从事多种不同商业模式的人可能会受到多种监管义务或豁免的约束。例如，开发或销售软件应用程序或新型CVC平台的主体，可能被免除与创建或销售该应用程序或CVC平台相关的《银行保密法》（BSA）义务，但如果该销售者或开发者还利用该新应用程序从事接受并传输货币、资金或替代货币价值的业务，或者利用该新平台从事接受并传输新型CVC的业务，则仍需承担《银行保密法》项下的相关义务。同样地，某一人员在软件应用程序的开发或销售过程中履行特定角色时可能享有某种豁免，而另一名使用同一应用程序接受并传输货币、资金或替代货币价值的人员则仍然需要遵守《银行保密法》的相关规定。1.2.替代货币的价值 1.2.1.

定义 2011年，美国金融犯罪执法网络发布了最终规则（“2011年MSB最终规则”）5，将货币服务业务定义为：“无论位于何处，无论是否定期开展业务，亦不论其是否以组织化或持牌商业实体形式存在，只要其全部或大部分业务活动在美国境内进行”，并通过直接经营或通过代理人、代理机构、分支机构或办事处开展业务，且该主体在诸多职能中包括作为“货币传输者”。6 美国金融犯罪执法网络的法规进一步界定“货币传输者”一词，指“提供货币传输服务的个人”，或“任何从事资金转移的其他个人”。7 而“传输者”则是指：“在资金传输过程中，首次发出传输指令的一方。‘传输者’一词包括发起人，但当传输者的金融机构为非银行类金融机构或外国金融机构时除外。”8 换言之，传输者启动交易，而货币传输者则实际执行该交易。

5.

《银行保密法》相关规定——关于货币服务业务的定义及其他相关法规，《联邦公报》第76卷第43585页（2011年7月21日）。

6.

《美国联邦法规》第31编第1010.100条第ff款。

7.

《美国联邦法规》第31编第1010.100条第ff款第5项。

8.

《美国联邦法规》第31编第1010.100条第fff款。

“货币汇款服务”一词被定义为：以任何方式接受来自某人的货币、资金或其他可替代货币的价值，并将其传输至另一地点或另一人。9 “其他可替代货币的价值”这一术语涵盖的情形包括：传输过程中不涉及货币10或资金，而是涉及交易双方认可具有与货币等值或可替代货币之价值的某种物品。美国金融犯罪执法网络的法规并未对“可替代货币的价值”这一术语的范围作出限制或限定。该价值既可以（a）专门用于作为货币替代品而创设，也可以（b）最初出于其他目的创设，而后由管理者（在集中式支付系统中）或非公司化组织（如软件机构，在去中心化支付系统中）重新用作货币替代品。11 无论哪种情形，参与该价值创设及后续分配的人员（无论是出于原定目的还是其他目的）均可能受到除《银行保密法》之外的其他监管框架的约束，这些框架涉及许可与特许经营义务、安全与稳健性监管、最低资本与准备金要求、一般性以及金融消费者和投资者保护等方面。当其受上述其他监管框架约束时，该人员可能被豁免MSB身份，但根据美国金融犯罪执法网络的规定，仍被视为另一种类型的金融机构。1.2.2.

对于从事以任何类型可替代货币价值计价交易且被豁免MSB身份人员的《银行保密法》适用 “货币服务业务”一词不包括：（a）银行或外国银行；（b）在美国证券交易委员会（SEC）或美国商品期货交易委员会（CFTC），或外国金融监管机构注册并接受其功能监管或检查的人员，或者从事若在美国境内开展则需向SEC或CFTC注册的金融活动的外国金融机构；或（c）从事某些特定MSB活动的自然人（即外汇交易、支票兑现、发行或销售旅行支票或邮政汇票、提供预付访问服务，或货币

9.

31 CFR § 1010.100(ff)(5)(i)(A)（强调部分为原文所加）。

10. 31 CFR § 1010.100(m)（将货币定义为：“美国或任何其他国家的硬币和纸币，被指定为法定货币并在发行国流通、通常用作并被接受为交换媒介。货币包括美国银券、美国钞票及联邦储备券。货币亦包括在国外通常用作并被接受为交换媒介的官方外币纸币。”） 11. 参见2013年虚拟货币指南第4-5页（讨论集中式与去中心化支付系统）。

财政部金融犯罪执法网络

传输），但其行为并不频繁，且并非以获取收益或利润为目的。12 银行以及在证券交易委员会（SEC）或商品期货交易委员会（CFTC）注册并接受其功能性监管或审查的人员，若从事以替代货币的价值进行的交易，则将依据《美国联邦法规》第31篇第X章的相关条款受到《银行保密法》（BSA）的规制。13 1.2.3.对未被豁免为货币服务业务（MSB）身份、且从事任何类型替代货币价值交易之人员的BSA规制适用性 根据《美国联邦法规》第31篇第1010.100(ff)(8)条的规定，未被豁免为MSB身份的人员，在从事符合FinCEN关于“资金传输”定义的交易时，无论其采用何种技术实现价值传输，亦不论其所使用的替代货币价值资产为何种形式——无论是实物还是虚拟资产——均可能被视为资金传输者。一般而言，不受1010.100(ff)(8)(ii)条款约束、从事证券及期货发行或买卖的人员，通常不在《银行保密法》的适用范围内。然而，在特定事实与情形下，此类人员仍可能因以下因素而受BSA资金传输相关规定的约束：(a) 监管机构对“资金传输者”的定义；

(b) 该定义项下的任何适用豁免规定（详见下文第2节）；以及(c) 如FIN-2008-G008和FIN-2015-R001等监管解释文件所载内容： a) FIN-2008-G008文件《关于货币及其他大宗商品经纪商与交易商适用“资金传输者”定义之说明》，发布于2008年9月10日，明确指出：只要某真实货币或其他大宗商品的经纪商或交易商仅出于为客户或与客户进行真实货币或其他大宗商品之善意买卖的目的而接收并传输资金，则该人员不构成监管意义上的“资金传输者”。然而，若该经纪商或交易商在客户与非该货币或大宗商品交易参与方的第三方之间转移资金，则此种资金转移已不再属于执行该货币或大宗商品买卖合同所必需的基本交易环节。

12. 《美国联邦法规》第31篇第1010.100(ff)(8)条。就1010.100(ff)(8)(ii)而言，该项豁免仅适用于该主体本身已在SEC或CFTC注册并接受其功能性监管或审查的情形；例如，若系用于记载某项资产之要约或出售的文件（而非提供或出售该资产的主体）需予登记，则该项豁免可能不适用。 13. 相关定义及具体规定可参见如下：银行（分别对应《美国联邦法规》第31篇第1010.100(d)条及第1020条）；证券经纪商或交易商（分别对应第1010.100(h)条及第1023条）；期货佣金商（分别对应第1010.100(x)条及第1026条）；大宗商品介绍经纪人（分别对应第1010.100(bb)条及第1026条）；以及共同基金（分别对应第1010.100(gg)条及第1024条）。

商品，且该经纪商或交易商因此成为货币传输机构。这一监管解释同样适用于为证券或期货的买卖提供居间服务的人员。14 b) FIN-2015-R001号文件《美国金融犯罪执法网络关于发行贵金属实物或数字可转让所有权证书之人的法规适用》，于2015年8月14日发布，将类似解释扩展至证明持有特定数量商品所有权的数字证书。该监管解释亦适用于证券或期货合约的实物或数字所有权证书。在上述监管解释中，货币传输可能涉及以下两种情形：(a) 将法定货币从或向最初用于购买或出售商品（或证券、期货）的账户进行转移；或 (b) 发行并随后接受和传输一种能够证明持有特定数量商品、证券或期货合约所有权的数字代币。在前述裁决作出之时，商品、证券或期货合约本身并未被用作货币传输的主要工具，原因在于此类合约通常以较大金额的单笔单位分割，不适于货币传输。然而，若其他监管框架所界定的商品、证券或期货合约被专门发行，或日后被重新设计用作货币替代品，则该资产本身即可成为一种替代货币的价值载体，其转移行为即构成货币传输。

因此，如上所述，当某人（或其代理人，或由该人拥有或运营的机械或软件代理机构）未被豁免MSB身份时，若其：a) 使用任何与商品、证券或期货合约的买卖相关的法定货币表现形式（纸币、硬币、美联储券、美元钞票、账户贷记资金），从事货币传输活动；

14. 另请参见2011年MSB最终规则，载于《联邦公报》第76卷第43594页（其中规定：“仅销售商品或提供非货币传输服务，并仅在其商品销售或服务提供过程中作为不可分割的一部分而转移资金的人员，不属于货币传输机构。例如，证券、商品合约或类似工具的经纪业务并不构成货币传输，尽管该经纪人员可能在买方与卖方之间来回转移资金以促成交易。”）。2011年MSB最终规则根据美国金融犯罪执法网络此前发布的大量指导意见及行政裁决，对MSB相关法规进行了更新、简化并予以明确。2011年MSB最终规则，载于《联邦公报》第76卷第43586页。上述先前的指导意见或行政裁决虽未被美国金融犯罪执法网络撤销，但仍具有指导意义，本文援引这些文件以帮助理解美国金融犯罪执法网络当前对其MSB法规的解释。

b) 发行实体或数字代币，用以证明对商品、证券或期货合约的所有权，这些资产在货币汇款交易中可作为货币的替代价值；或 c) 自身发行或使用商品、证券或期货合约，将其作为货币汇款交易中的替代价值。 1.3. 可兑换虚拟货币（CVC） “虚拟货币”一词指一种可像货币一样运作的交换媒介，但不具备《美国联邦法规》第31编第1010.100(m)条所定义的“真实”货币的全部属性，包括法定货币地位。15 CVC是一种虚拟货币，其价值等同于货币，或可作为货币的替代品，因此属于“货币替代价值”的一种。如前所述，任何特定类型的CVC所使用的称谓（例如“数字货币”、“加密货币”、“加密资产”、“数字资产”等）并不决定其根据《银行保密法》（BSA）所适用的监管处理方式。同样地，由于货币汇款涉及以任何方式接受并传递货币替代价值的行为，因此无论该CVC是以实体代币还是数字代币形式存在，也不论用于记录交易的账本是集中式还是分布式，亦或用于价值传输的技术类型如何，以CVC计价的交易均将受到美国金融犯罪执法网络的监管。

2. BSA监管对货币汇款的一般适用 根据《银行保密法》，术语“个人”是指“自然人、公司、合伙企业、信托或遗产、股份有限公司、协会、辛迪加、合资企业或其他非法人组织或团体、印第安部落（按照《印第安博彩管理法案》对该术语的定义），以及所有具有法律人格的实体。”16 总体而言，某人是否符合BSA监管下的货币服务业务（MSB）资格，取决于其实际从事的活动，而非其正式的商业身份。因此，判断某人是否为MSB，并不取决于以下因素：(a) 其是自然人还是法人；(b) 是否已获得任何州的商业许可；(c) 是否拥有雇员或其他自然人作为代理人；(d) 是否通过实体营业网点、机械或软件代理机构开展业务；或 (e) 其性质是营利性还是非营利性服务。17

15. 2013年虚拟货币指南，第1页；另见inpra第3节。 16. 《美国联邦法规》第31编第1010.100(mm)条。 17. 美国金融犯罪执法网络在2011年货币服务业务最终规则的序言部分对此作出了明确说明，载于《联邦公报》第76卷第43587页。

同时，如果某人的活动包括从一人处接收某种形式的价值（货币、资金、预付价值、替代货币的价值——如虚拟货币等），并通过任何方式将相同或不同形式的价值转给另一人或某一地点，则该人仍符合货币传输者的资格。18 同样地，货币传输者可以按任意顺序接受并传输价值。也就是说，即使某人先传输价值，随后才为该笔转账收取相应价值，根据美国金融犯罪执法网络的规定，其仍被视为货币传输者。19 此外，无论以交易为基础还是以账户为基础开展业务，某人都可能构成货币传输者。20 交易基础是指一次性交易，且不期望货币传输者与交易方建立持续性关系；在此情形下，货币传输者仅在完成传输所需的时间内持有货币、资金或其他替代货币的价值。相比之下，账户基础则适用于交易方为货币传输者之既定客户的情形，具体定义见《美国联邦法规》第31编第1010.100(p)条；在这种情况下，货币传输者可为交易方开设账户，用于存储资金或替代货币的价值，并允许交易方指示货币传输者将其全部或部分转移出去。最后，若某人接受价值的目的是仅在特定条件下予以传输，则该人亦符合货币传输者的资格。

例如，若某人运营一个平台，促成双方之间有条件的价值交换——如仅当约定的汇率和金额达成时才进行虚拟货币与法定货币的兑换——则每当相关条件（如汇率和金额）满足且该人完成相应的双向转账时，即构成货币传输行为。21

18. 2011年《货币服务业务最终规则》，载于《联邦公报》第76卷，第43592页。19. 同上。20. 关于金融机构资金转账及资金汇款记录保存的《银行保密法》修订条例，载于《联邦公报》第60卷，第220页，1995年1月3日（其中规定：“既定客户系指在金融机构开立账户之人，或金融机构已获取并存档其姓名、地址以及纳税人识别号；如无纳税人识别号，则应登记外籍身份号码或护照号码及签发国家；且金融机构据此提供金融服务之人……此类与非银行金融机构的关系，除其他情形外，还包括经纪商/交易商账户以及货币传输服务提供者与商业客户之间的持续性合同关系。”）21. 参见FIN-2014-R011号文件，“关于美国金融犯罪执法网络法规适用于虚拟货币交易平台的行政裁决申请”，2014年10月27日。

财政部金融犯罪执法网络

指导意见

如上所述，某人是否属于货币传输机构，取决于具体案件的事实与情形。然而，财政部金融犯罪执法网络的规章明确规定了某些活动不属于“货币传输机构”的定义范围。具体而言，如果某人仅从事以下活动，则不被视为货币传输机构：a) 提供由货币传输机构用于支持货币传输服务的递送、通信或网络接入服务；b) 作为支付处理方，根据与债权人或卖方的协议，通过清算结算系统促成商品或服务的购买或账单支付；c) 运营清算结算系统，或以其他方式仅在受《银行保密法》（BSA）监管的金融机构之间充当中介；d) 以主要从事此类业务的身份，如运钞车公司，将货币、其他货币性工具、其他商业票据或其他可替代货币的价值从一人物理运送至同一人位于另一地点的所在地，或运送至同一人在金融机构的账户，前提是该从事物理运输的人在运输过程中任何时候对该货币、其他货币性工具、其他商业票据或其他价值均不具有超过保管性质的利益；e) 提供第31 CFR § 1010.100(ff)(4)中所定义的预付访问服务；或f) 仅接受并传输与其销售商品或提供服务（非货币传输服务）直接相关联的资金。

22 财政部金融犯罪执法网络对这些豁免条款采取严格解释。因此，若某人的经营活动未能完全符合某一特定豁免条件，则不得援引该豁免。23 2.1.货币传输机构的《银行保密法》义务 《银行保密法》的监管框架首先要求金融机构在高层领导的支持下，包括所有者、董事会及高级管理人员，建立一种合规文化。这种合规文化将决定管理团队、员工和服务提供商应遵循的基本行为规范、知识水平及透明度标准，并据此对其问责。24 22.第31 CFR § 1010.100(ff)(5)(ii)(A)-(F)。23.参见FIN-2014-R010号文件，“关于财政部金融犯罪执法网络规章适用于货币运输者（包括运钞车服务）及其例外救济的行政裁决”，2014年9月24日。24.参见FIN-2014-A007号文件，“致美国金融机构关于促进合规文化的建议”，2014年8月11日。

《银行保密法》及其实施条例要求货币服务业务（MSB）制定、实施并维持一项有效的反洗钱计划（“AML计划”），该计划应合理设计，以防止该MSB被用于协助洗钱及资助恐怖主义活动。该反洗钱计划至少应当：(a) 包括旨在确保持续合规的政策、程序和内部控制措施（包括核实客户身份、提交报告、建立并保存记录以及响应执法机关请求等）；(b) 指定一名负责人，负责确保日常遵守该计划及《银行保密法》的相关要求；(c) 为相关人员提供培训，包括识别可疑交易方面的培训；以及(d) 设立独立审查机制，以监督并维持该计划的有效性。25 反洗钱计划须经金融机构所有者或其代表批准（如为公司，则由董事会作为该代表）。为确保反洗钱合规计划能够合理满足《银行保密法》的要求，货币服务业务应按照风险为基础的原则构建其计划。货币服务业务应当根据客户群体构成、服务地域范围以及所提供的金融产品和服务等因素，评估自身面临的洗钱、恐怖主义融资及各类金融犯罪风险。同时，货币服务业务必须妥善管理客户关系，并通过实施与风险相匹配的控制措施有效降低风险。

26 完善的风险评估是健全风险管理的重要组成部分，有助于货币服务业务全面识别并分析自身的风险状况。在开展风险评估时，货币服务业务应当明确客户的主体身份及其风险特征，并充分了解客户情况，以便准确判断其对机构所构成的风险等级。作为货币服务业务，任何从事资金汇兑活动的非豁免人员均应在开始从事资金汇兑业务后180日内向美国金融犯罪执法网络（FinCEN）进行注册。27 此外，资金汇兑机构还须遵守《美国联邦法规》第31篇第X章第1010部分和第1022部分规定的记录保存、报告提交及交易监测义务。28

25. 《美国法典》第31编第5318(g)(1)条；《美国联邦法规》第31编第1022.320(a)(2)条。26. 《美国联邦法规》第31编第1022.210(b)条。27. 《美国联邦法规》第31编第1022.380条。28. 例如，此类要求包括提交《货币交易报告》（《美国联邦法规》第31编第1022.310条）及《可疑活动报告》（《美国联邦法规》第31编第1022.320条），并在适用情况下履行一般性的记录保存义务（《美国联邦法规》第31编第1010.410条），以及与可转让票据销售相关的记录保存义务（《美国联邦法规》第31编第1010.415条）。

在美国金融犯罪执法网络（FinCEN）的监管规定下，若货币传输机构的任何交易构成“资金传输”29，则该机构还必须遵守“资金转账规则”30和“资金流动规则”31。此外，作为一家货币服务企业（MSB），该货币传输机构须在开始从事货币传输业务后的180天内向FinCEN进行注册32。FinCEN的法规将“资金传输”33定义为一系列传输指令，并将“传输指令”34定义为支付指示，其中包括“固定或可确定金额的资金……”35。FinCEN明确指出，“资金传输”并不局限于电汇或电子转账。其指南中列举的例子包括对代理账户的贷记与借记，以及在资金传输过程中使用支票作为传输指令的情形，在这种情况下，支票及其所附带的任何指示即为实施资金传输的传输指令36。由于涉及加密货币（CVC）的传输指令属于“可确定金额”的支付指示，因此涉及CVC的交易均符合“资金传输”的定义，进而可能适用“资金流动规则”37。根据“资金流动规则”，单笔资金传输金额达到3,000美元或以上（或等值的CVC），可能会触发针对货币传输机构的特定要求；

该机构既可以作为汇款人或收款人的金融机构，也可以作为中间金融机构。无论货币传输机构如何设置其用于清算与结算交易的系统，包括涉及CVC的交易，都必须在价值传输之前或同时获取并提供所需的监管信息38。在履行此项义务时，资金传输的各方无需在实际价值传输与所需监管信息的接收或传输之间采用同一套系统或协议。只要负有义务的一方能够及时提供所需的监管信息，

29. 《美国联邦法规》第31篇第1010.100条(ddd)款。30. 参见《美国联邦法规》第31篇第1010.410(e)款。31. 参见《美国联邦法规》第31篇第1010.410(f)款。32. 《美国联邦法规》第31篇第1022.380条。33. 《美国联邦法规》第31篇第1010.100条(ddd)款。34. 《美国联邦法规》第31篇第1010.100条(eee)款。35. 同上。36. 参见FIN-1997-A007号文件《FinCEN关于“资金流动”规定的常见问题解答》，发布于1997年1月；后以FIN-2010-G004号文件《“资金流动”规定：问答，第13问》重新发布，日期为2010年11月9日。37. “资金流动规则”，参见《美国联邦法规》第31篇第1010.410(f)款。38. 总体而言，选择建立一套使现有法规难以合规的交易系统的个人或机构，不得以其困难为由主张不合规或寻求特殊待遇。

指导意见

在价值传输之前或之时，如果特定的传输协议无法容纳此类信息，义务主体可以在与传输指令本身不同的消息中提供该等信息。39 对于那些希望确定某项新活动或现有活动的某种变体是否可能使其受到美国金融犯罪执法网络监管要求约束，或者发现美国金融犯罪执法网络发布的规章或指导意见未能清晰反映其商业模式的人员，有多种途径可以获得初步的一般性指导或明确的监管解释。40

3.关于涉及虚拟货币的资金传输之《银行保密法》规定的适用 2011年《货币服务业务最终规则》明确指出，接受并传输替代货币的价值（如虚拟货币）的主体均属于资金传输机构。接受并传输虚拟货币的主体须（如同其他任何资金传输机构一样）向美国金融犯罪执法网络登记为货币服务业务，并遵守反洗钱计划、记录保存、监测及报告等各项要求（包括提交可疑交易报告和现金交易报告）。这些要求同样适用于在美国境内全部或主要开展业务的国内外虚拟货币资金传输机构，即便该境外实体在美国境内并无任何实际存在。在2011年《货币服务业务最终规则》颁布之后，美国金融犯罪执法网络收到业界提出的疑问，即该新规是否适用于以各类虚拟货币计价的交易，例如仅限于电子游戏中使用的虚拟货币。此外，一些从事虚拟货币相关交易的主体试图以货币兑换商、预付访问提供商或销售商的身份而非资金传输机构的身份向美国金融犯罪执法网络进行登记。同时，也有购买虚拟货币用于支付商品或服务，或计划接受虚拟货币作为商品和服务付款的主体，对其可能面临的《银行保密法》义务表示担忧。

为解决上述及其他相关问题，美国金融犯罪执法网络于2013年3月18日发布了关于接受货币或资金并传输虚拟货币之交易适用美国金融犯罪执法网络相关规定的解释性指导意见（“2013年虚拟货币指导意见”）。41 2013年虚拟货币指导意见阐明了就美国金融犯罪执法网络相关规定而言，“虚拟货币”的定义，

39. 参见《美国联邦法规》第31编第1010.410(f)条。40. 参见下文第6节——可用资源；另可参阅货币服务业务检查材料，网址为https://www.fincen.gov/msb-examination-materials。41. 参见FIN-2013-G001号文件，“美国金融犯罪执法网络关于管理、兑换或使用虚拟货币之人员的相关规定适用”，发布于2013年3月18日。

指导意见

并提醒公众，未被豁免为货币服务业务（MSB）身份的人员，若接受并传输法定货币或任何可替代货币的价值物，包括虚拟货币，均属于货币传输者的定义范围。42 2013年虚拟货币指导意见还明确了通用型虚拟货币安排中的参与主体，包括“兑换商”、“管理者”和“用户”，并进一步澄清：根据《银行保密法》（BSA），兑换商和管理者通常被视为货币传输者，而用户则不属于此类。其中，“兑换商”是指以商业方式从事虚拟货币与法定货币、资金或其他虚拟货币之间兑换活动的个人；“管理者”则是指以商业方式发行（投入流通）虚拟货币，并有权赎回（从流通中撤出）该虚拟货币的个人。43 “用户”是指“为自身目的获取虚拟货币以购买商品或服务的个人”。44 2013年虚拟货币指导意见解释称，获取虚拟货币的方式（例如“赚取”、“收获”、“挖矿”、“创造”、“自动生成”、“制造”或“购买”）并不决定某人是否属于“用户”、“管理者”或“兑换商”。

45 此外，该指导意见还确认，无论兑换商是直接促成两人或多人之间的交易，还是以其自有储备作为交易一方，使用虚拟货币或法定货币进行交易，其均须遵守美国金融犯罪执法网络的相关监管义务。46 2013年虚拟货币指导意见还就三种常见情形下对管理者和兑换商的适当监管处理进行了讨论：电子货币及电子贵金属的经纪商与交易商、中心化虚拟货币系统以及去中心化虚拟货币系统。47 同时，该指导意见明确指出，美国金融犯罪执法网络对“另一地点”一词作广义解释。货币传输者的定义涵盖从一人向另一人或向“另一地点”接收并传输可替代货币价值的行为。例如，当一名出售虚拟货币的兑换商从某人处收取法定货币或其等价物时，即构成向“另一地点”的传输行为。

42. 参见上文第1.3节。43. 参见2013年虚拟货币指导意见，第2页。44. 同上。45. 另请参阅FIN-2014-R001号文件《美国金融犯罪执法网络关于虚拟货币挖矿业务的监管适用》，2014年1月30日（阐明用户系为自身目的获取虚拟货币以购买商品或服务的个人）。46. 参见FIN-2014-R012号文件《关于虚拟货币支付系统适用美国金融犯罪执法网络法规的行政裁决申请》，2014年10月27日。另请参阅FIN-2014-R011号文件《关于虚拟货币交易平台适用美国金融犯罪执法网络法规的行政裁决申请》，2014年10月27日。47. 参见2013年虚拟货币指导意见，第4至5页（讨论中心化与去中心化支付系统）。

指导意见

将与真实货币等值的CVC转账至该人在兑换商处的CVC账户。此种情形构成向另一地点的传输，因为其涉及从某地（例如用户在银行的真实货币账户）向该人于兑换商处的CVC账户进行的转账。48

4.关于将《银行保密法》（BSA）相关规定适用于涉及CVC传输的常见商业模式的指导意见 本指导意见列举了美国金融犯罪执法网络（FinCEN）有关资金传输的规定如何适用于若干种涉及CVC交易的常见商业模式。49 对每种商业模式的描述并非旨在反映行业标准或涵盖所有通常以同一名称指代的产品或服务的全部变体，而仅着重说明FinCEN据以作出监管解释的特定产品或服务的关键事实与情形。4.1.提供CVC资金传输的自然人（P2P兑换商） FinCEN对“货币服务业务”（MSB）的定义涵盖了从事受规制活动的自然人和法人，“无论是否定期开展或作为有组织的商业实体”。50 点对点（P2P）兑换商通常是从事CVC买卖业务的自然人。P2P兑换商一般通过分类广告、专门设计的平台网站、在线论坛、其他社交媒体以及口耳相传等方式宣传并推广其服务。P2P兑换商促成不同种类CVC之间的相互转换，以及CVC与其他类型价值（如以法定货币计价的货币工具或支付产品）之间的兑换。P2P兑换商既可在线提供服务，也可安排与潜在客户当面会面以进行CVC的买卖。

通常情况下，在确认买方已交付或存入所需货币或CVC后，P2P兑换商将以电子方式向买方提供所要求的CVC或其他价值。

48. 参见2013年虚拟货币指导意见第4条。 49. 尽管在描述某一商业模式时，本指导意见可能使用某种通用标签来指代该类产品或服务的总体类型，但本文所提供的解释仅适用于指导意见所描述的特定商业模式，而不必然适用于任何其他属于同一通用标签下的变体或组合因素。例如，在第4.4节中，FinCEN讨论了其规定如何适用于在首次代币发行（ICO）背景下执行的某些CVC资金传输行为，但该解释仅限于指导意见中所述的此类交易，而不适用于其他同样被称为“ICO”但采用不同商业模式的交易。 50. 《美国联邦法规》第31编第1010.100条第(f)款。

以个人身份从事涉及法定货币或虚拟货币的汇款服务的P2P兑换商，无论其交易是否定期、正式，亦无论其经营地点为何，均须作为主事人遵守《银行保密法》（BSA）的相关规定。然而，若该自然人仅偶尔从事此类活动且不以营利为目的，则可被排除在汇款业务的监管范围之外。51 作为汇款机构，P2P兑换商需履行适用于汇款机构的各项义务，包括向美国金融犯罪执法网络（FinCEN）登记为货币服务业务经营者（MSB），并遵守反洗钱（AML）计划、记录保存及报告要求（包括提交可疑交易报告[SAR]和现金交易报告[CTR]）。52 4.2.虚拟货币钱包 虚拟货币钱包是用于存储和转移虚拟货币的接口。根据所采用的技术、价值存储的位置与方式以及访问权限的控制主体不同，存在多种类型的钱包。目前常见的虚拟货币钱包类型按技术划分包括移动钱包、软件钱包和硬件钱包。钱包既可以将价值本地存储，也可以存储用于访问外部服务器上存储的价值的私钥；此外，还可能使用存放在多个地点的多把私钥。由第三方控制用户资金的钱包称为“托管钱包”，而由用户自行掌控资金的钱包则称为“非托管钱包”。

关于作为价值所有者与价值本身之间中介者的相关主体所应承担的《银行保密法》义务，其监管解释并不依赖于具体技术。对此类中介者的监管处理主要取决于以下四个标准：（a）价值的所有权归属；（b）价值的存储位置；（c）价值所有者是否直接与虚拟货币运行所在的支付系统发生交互；以及（d）作为中介者的人是否对价值拥有完全独立的控制权。基于上述因素，各类虚拟货币钱包的具体监管处理将在下一小节中予以说明。4.2.1 托管与非托管钱包提供商 托管钱包提供商是以账户为基础的汇款机构，代表其账户持有人接收、存储并传输虚拟货币，通常通过网站或移动应用程序与其客户进行互动。在此商业模式下，汇款机构即为托管方，账户即为钱包，而账户持有人则为钱包的持有者。

51. 《美国联邦法规》第31编第1010.100条第(f)(8)(iii)款。 52. 关于投资虚拟货币人员的监管处理，请参阅FIN-2014-R002号文件《美国金融犯罪执法网络关于虚拟货币软件开发及特定投资活动的监管适用》，发布于2014年1月30日。

所有者。此外，（a）该价值归所有者所有；（b）该价值可以存储于钱包中，或以主机账户中的记录形式予以体现；（c）所有者直接与主机交互，而非通过支付系统；以及（d）主机对该价值享有完全的独立控制权（尽管其在合同上仅被要求根据所有者的指示方可访问该价值）。适用于主机的监管框架，包括主机就钱包所有者须遵循的尽职调查或强化尽职调查程序，因以下因素而异：（a）钱包所有者是否为非金融机构（在此语境下，依据2013年虚拟货币指南，指用户）、代理人，或境外或境内交易对手方；以及（b）经由托管钱包所处理的交易类型及其美元等值金额。当钱包所有者为用户时，主机须依照其反洗钱计划，执行对用户身份及个人资料的识别、验证与持续监控程序。当钱包所有者为主机的代理人时，主机须遵守有关主要货币服务企业对其代理人活动实施监控义务的相关法规及内部政策、程序和控制措施。53 当钱包所有者为除代理人以外的金融机构时，主机须遵守适用于代理账户（或其货币服务企业等效形式）的监管要求。54 同样地，适用于主机从钱包所有者处或为其处理之交易的监管要求亦将视交易性质而定。

例如，若相关交易符合“资金汇划”的定义，无论监管信息是否可载于汇划指令本身，抑或需另行传送，主机均须依据其在汇划链条中的角色（作为汇款人、中间机构或收款人的金融机构），遵守《资金旅行规则》。55 非托管钱包是指托管于个人计算机、手机或其他设备上的软件，允许该个人存储并进行CVC相关的交易。非托管钱包无需借助第三方即可完成交易。就非托管的单签名钱包而言，（a）该价值（依定义）属于所有者所有，并存储于钱包内；同时，（b）所有者直接与支付系统交互，对该价值享有完全的独立控制权。只要通过非托管钱包进行交易的人系为自身购买商品或服务，则其不属于货币传输机构。53.参见FIN-2016-G001号文件《关于MSB主要负责人就代理人监控履行现有反洗钱项目规则合规义务的指导意见》，2016年3月11日。54.参见《美国联邦法规》第31编第1010.610条“针对外国金融机构代理账户的尽职调查程序”。另请参阅《指导意见——（解释性公告2004-1）反洗钱项目——关于货币服务企业与外国代理人或外国交易对手相关要求》，2004年12月14日。55.

参见《美国联邦法规》第31编第1010.410(f)条。

4.2.2.多重签名钱包提供商 多重签名钱包提供商是指专门用于创建CVC钱包的实体，为提升安全性，此类钱包要求钱包所有者进行交易时需使用多于一个私钥。通常，多重签名钱包提供商在其保管下保留一个用于额外验证的密钥，而钱包所有者则在当地持有另一个私钥。当钱包所有者希望从其多重签名钱包发起交易时，一般会向提供商提交一份由钱包所有者私钥签署的请求；在提供商核实该请求后，即利用其持有的第二个密钥对交易进行验证并执行。对于非托管型多重签名钱包而言：(a) 资金归钱包所有者所有，并存储于钱包中；(b) 钱包所有者通过钱包软件和/或支付系统发起交易，并提供访问资金所需的部分凭证；(c) 应钱包所有者的请求参与交易以提供额外验证的人员，并不拥有对该资金的完全独立控制权。若多重签名钱包提供商仅限于创建非托管型钱包，且要求在钱包所有者的私钥基础上添加第二把授权密钥方可验证并完成交易，则该提供商不属于货币传输机构，因其并未接受并传输资金。56 另一方面，若某人同时结合了多重签名钱包提供商与托管型钱包提供商的服务，则该人将被认定为货币传输机构。

同样地，若资金以提供商账户中的记录形式存在、钱包所有者未直接与支付系统交互，或者提供商对资金拥有完全独立的控制权，则无论该主体如何为其自身或其活动命名，该提供商亦将被认定为货币传输机构。4.3.通过电子终端（CVC自助服务机）提供的CVC货币传输服务 CVC自助服务机（通常被称为“CVC自动柜员机（ATM）”或“CVC自动售货机”）是作为业主经营者之机械代理的电子终端，旨在使业主经营者能够促成CVC与法定货币或其他CVC之间的兑换。这些售货亭可以直接连接到独立的CVC兑换器，由其执行实际的CVC传输操作，或者也可以使用电子终端所有者经营者所持有的CVC。凡使用电子终端接受客户货币并以CVC等值进行传输（或反之）的CVC售货亭所有者经营者，无论是在接收还是支付真实货币的交易中，均被视为货币传输机构。

56. 31 CFR § 1010.100(ff)(5)(ii)(A)。

财政部金融犯罪执法网络

指导意见

货币或CVC。财政部金融犯罪执法网络发布指导意见，明确指出：仅用于验证账户余额并提取现金的自动柜员机的所有人或运营者，因仅将账户持有人与其在受监管存款机构的账户相连接，故不符合货币传输者的定义。57 该指导意见针对私人自动柜员机的《银行保密法》适用范围并不适用于CVC自助服务终端的所有人或运营者，因为CVC自助服务终端并不将账户持有人与其在受监管存款机构的账户相连接。因此，接受并传输价值的CVC自助服务终端的所有人或运营者必须遵守财政部金融犯罪执法网络有关货币传输者的相关规定。4.4.通过去中心化应用（DApp）提供的CVC货币传输服务 去中心化（分布式）应用（DApp）是指运行于P2P计算机网络上的软件程序，该网络基于区块链平台（一种允许开发二级区块链的分布式公共账本），其设计特点为不由单一个人或团体控制（即不存在可识别的管理者）。DApp的所有人或运营者可以部署该应用以执行多种功能，包括作为非公司制组织运作，例如提供金融服务的软件代理机构。

58 通常情况下，DApp用户需向DApp支付费用（最终受益人为DApp的所有人或运营者），以运行该软件；该费用一般以CVC形式支付。与适用于CVC自助服务终端等机械性机构的监管解释相同，对于接受并传输价值的DApp亦适用上述规定，无论其是否以营利为目的。因此，当DApp从事货币传输活动时，货币传输者的定义将适用于该DApp、DApp的所有人或运营者，或二者兼有。4.5.增强匿名性的CVC交易 增强匿名性的CVC交易指以下两类交易：(a) 以常规类型的CVC计价，但通过特殊结构隐藏通常可通过CVC原生分布式公共账本获取的信息；或(b) 以专门设计用于防止通过分布式公共账本追踪的CVC类型计价（亦称隐私币）。

57. 参见FIN-2007-G006号文件《关于将货币服务业务定义适用于部分提供有限服务的自动柜员机所有人或运营者的指导意见》，2007年12月3日。58 关于DApp的示例，请参阅美国证券交易委员会第81207号公告（2017年7月25日）《根据1934年证券交易法第21(a)条进行的调查报告：The DAO》，详见https://www.sec.gov/litigation/investreport/34-81207.pdf。

以增强匿名性的虚拟货币进行自身或他人账户交易的汇款机构（无论交易频率如何），均须遵守与使用货币、资金或非匿名性虚拟货币时相同的监管义务。换言之，汇款机构不得因其选择采用增强匿名性的虚拟货币提供汇款服务而规避其应承担的监管义务。适用于参与增强匿名性虚拟货币交易主体的监管框架，取决于该主体所履行的具体角色，详见下文第4.5.1节。4.5.1 虚拟货币匿名化服务提供者 虚拟货币匿名化服务提供者，通常被称为“混币器”或“搅拌器”，包括两类主体：一是接受虚拟货币并以旨在阻止他人追溯至资金来源的方式重新发送这些货币的主体（即匿名化服务提供者）；二是为汇款人提供用于实现相同目的软件的供应商（即匿名化软件提供者）。4.5.1(a) 匿名化服务提供者 根据美国金融犯罪执法网络的规定，匿名化服务提供者属于汇款机构。其附加的隐藏交易来源的功能并不改变该主体在《银行保密法》项下的法律地位。此前，美国金融犯罪执法网络曾发布一项监管解释，认定那些以表面上旨在保护汇款人隐私的方式接收并转移价值的主体，属于提供安全汇款服务的机构，因而不具备整体豁免资格。

59 为依据整体豁免条款免除汇款机构身份，相关主体的业务必须与汇款活动本身相区别，且汇款活动须为其业务运营所必需。上述先前监管解释所涉及的主体，是以保护消费者个人及财务信息为目的接收并转移资金，具体情形为消费者通过互联网购买商品或服务时的情形。美国金融犯罪执法网络认定，保护消费者信息这一附加功能并未构成独立于资金转移本身的活动，因为对消费者个人及财务信息的保护需求仅在资金转移过程中才产生。因此，该机构被认定从事的是提供安全汇款服务的业务，而非因汇款服务本身而必然需要的安全保障业务。据此，该公司被确认为受《银行保密法》规定义务约束的汇款机构。

59. 参见FIN-2008-R007号文件，“某项保护在线个人财务信息的业务是否属于汇款机构”，2008年6月11日。关于另一种商业模式，请参见FIN-2014-R006号文件，“为银行、企业和消费者提供在线实时存款、结算及支付服务的公司是否属于汇款机构”，2014年4月29日。

同样的分析也适用于匿名化服务提供商：其业务完全专注于提供安全的资金转移服务。因此，任何个人（无论是单独行事、通过雇员或代理人，还是借助机械或软件手段）若通过接受客户交付的价值，并以旨在掩盖汇款人身份的方式将相同或另一种价值转给收款人，均属于FinCEN法规所界定的资金转账机构。4.5.1(b) 匿名化软件提供商 匿名化软件提供商不属于资金转账机构。FinCEN法规将“由资金转账机构用于支持资金转账服务的递送、通信或网络接入服务”的提供者排除在资金转账机构的定义之外。60 这是因为，诸如匿名化软件等可能被用于资金转账的工具（通信、硬件或软件）的供应商从事的是贸易活动，而非资金转账业务。相比之下，若某人利用该软件对其自身交易进行匿名化处理，则根据每笔交易的具体目的，其身份可能为用户或资金转账机构。例如，用户在为自己支付商品或服务时会使用该软件；而资金转账机构则会将其用于作为商业主体，以汇款人或中间金融机构的身份接受并传递价值。

最后，FinCEN还发布指导意见称，在汇款指令中用无法被接收金融机构解码的假名或参考标识替换汇款人或收款人的真实身份（即以数字代码替代汇款人的全名）的发起或中间金融机构，均未履行其依据《资金流动规则》所承担的义务。61 4.5.2 增强匿名性的虚拟货币（CVC）提供商 制造或销售旨在防止通过公开可见账本追踪其行踪的增强匿名性虚拟货币的人，根据支付系统的类型及该人的具体活动，可能被认定为FinCEN法规下的资金转账机构。例如：(a) 作为集中式虚拟货币支付系统管理员运营的个人，一旦其在收取其他形式价值后发行增强匿名性的虚拟货币，即成为资金转账机构；63 60.31 CFR § 1010.100(ff)(5)(ii)。61.参见FIN-2010-G004，“资金‘流动’规则：问答”，第16问，2010年11月9日。62.见上文第1.1节。63.支付系统可以从集中式转变为分散式（参见第5.2节）。此种运营方式的变更并不改变在该系统仍以集中式运行期间担任系统管理人的义务。

指导意见

(b) 以自身名义使用增强匿名性的虚拟货币支付商品或服务的个人，根据《银行保密法》的规定不属于货币传输者。然而，如果该人利用该虚拟货币接受并转移价值，从一人转移到另一人或某一地点，则该人将被视为货币传输者，除非另有豁免情形。(c) 开发去中心化虚拟货币支付系统的个人，若其同时以商业方式从事接受并传输以其所开发的虚拟货币计价的价值（即使该虚拟货币的价值系此前已开采所得），则该个人亦将成为货币传输者。但如果该人仅将其所开采的虚拟货币用于自身购买商品或服务，则不构成货币传输者。64 4.5.3.接受或传输增强匿名性虚拟货币的货币传输者 许多参与虚拟货币交易的货币传输者通过在其反洗钱计划中纳入相关程序，部分履行其《银行保密法》义务，这些程序允许其通过公开可见的账本追踪并监控虚拟货币的交易历史。如前所述，美国金融犯罪执法网络已发布指导意见，指出在转账指令中以假名或无法被接收方金融机构解码的标识替代转账人或收款人的真实身份（例如，用数字代码代替转账人的全名）的转账机构或中间金融机构，均未遵守资金流动规则下的相关义务。

65 货币传输者必须依据其反洗钱风险评估政策与程序，确定在何种情况下可接受或传输已以增强匿名性虚拟货币计价的价值。当明知故犯地接受增强匿名性虚拟货币（或经匿名处理的普通虚拟货币）时，受资金流动规则约束的虚拟货币交易货币传输者不仅需追踪该虚拟货币在各笔交易中的流转情况，还应实施相应程序以获取该价值的转账人或收款人的身份信息。4.6.涉及虚拟货币支付的支付处理服务 虚拟货币支付处理机构是金融中介机构，使传统商户能够接受客户以虚拟货币支付其所售商品或服务的款项。虚拟货币支付处理机构有时会与商户的销售点终端系统相集成或

64. 参见2013年虚拟货币指导意见，第4-5页（讨论集中式与去中心化支付系统）。 65. 参见上文，第19页注59。

财政部金融犯罪执法网络

指导意见

在线购物车解决方案，使得所购商品的价值以CVC形式报价。CVC支付处理机构可以从客户处收取CVC，随后将货币或资金转给商户，或者反之亦然。CVC支付处理机构属于“货币传输者”的定义范畴，且因未能满足豁免所需的所有条件而无资格享受支付处理机构豁免。根据支付处理机构豁免规定，当某人仅“[a]通过与债权人或销售方达成协议，借助清算与结算系统为商品或服务的购买或账单支付提供便利”时，该人可被排除在“货币传输者”的定义之外。66 为获得支付处理机构豁免，相关主体必须：(a) 促进商品或服务的购买，或商品、服务账单的支付（而非仅进行资金转移本身）；(b) 通过仅允许受《银行保密法》（BSA）监管的金融机构加入的清算与结算系统开展业务；(c) 根据正式协议提供服务；以及(d) 至少与提供商品或服务并接收资金的销售方或债权人签订正式协议。67 通过CVC方式进行资金转账的支付处理服务提供者通常无法满足第二项条件，因为此类货币传输者并未全部或部分通过仅允许BSA监管金融机构作为成员的清算与结算系统运作。

这一条件至关重要，因为BSA监管的金融机构能够更全面地掌握买方或债务人与卖方或债权人之间完整的交易活动模式。在交易清算与结算的两端均引入BSA监管的金融机构，有助于减少对支付处理机构施加额外义务的必要性。68 同样，

66. 31 CFR § 1010.100(ff)(5)(ii)(B)。有关适用于支付处理机构豁免的条件之讨论，参见例如FIN-2013-R002，“关于一家向其商业客户提供基于‘可付汇票’支付机制的公司是否属于货币传输者的行政裁决”，2013年11月13日。另请参阅FIN-2014-R009，“关于作为独立销售组织及支付处理机构的公司适用货币服务业务法规的说明”，2014年8月27日。67 参见FIN-2014-R012，“关于FinCEN法规适用于虚拟货币支付系统的行政裁决请求”，2014年10月27日。68 同上。该裁决中涉及的CVC支付处理机构通过仅允许BSA监管金融机构加入的清算与结算系统（具体而言，即信用卡网络）从买方处收到法定货币付款，但其向商户支付的却是比特币等值款项，支付对象为商户拥有的虚拟货币钱包，或是一家同时接纳金融机构与非金融机构成员的大型虚拟货币交易所，款项最终记入商户账户。

当CVC支付处理机构通过涉及非《银行保密法》（BSA）监管实体的清算与结算系统开展业务时，若该机构未履行货币传输者的报告义务，则其实际上并不具备“可见性”。因此，一般而言，提供CVC支付处理服务的主体均将被视为《银行保密法》项下的货币传输者，无论其是否接受并传输同一种类的CVC，抑或仅接受某种价值形式（如货币或资金）而传输另一种价值形式（如CVC）。69 4.7.由互联网赌场实施的CVC货币传输 互联网赌场是为投注与多种博彩模式相关事件之可能结果而设立的虚拟平台，但其接受以CVC计价的存款与投注，并发放以CVC计价的赔付。互联网赌场还可能包含被称为预测市场、信息市场、决策市场、创意期货及事件衍生品等类型的实体。

美国金融犯罪执法网络（FinCEN）的相关规定将“赌场”、“赌博赌场”或“牌局俱乐部”界定为：在美国境内依法取得相应许可或授权从事上述业务的个人或实体，不论依据州法律、领地法律、美国属地法律，还是依据《印第安人博彩管理法案》或其他联邦、州或部落法律、安排（适用于部落土地），且年博彩总收入超过100万美元，无论该收入以CVC或其他价值形式计量。70 对于那些虽不属于上述赌场、赌博赌场或牌局俱乐部定义范围，却接受并传输以CVC计价的价值的主体，仍可能根据《银行保密法》被认定为货币传输者。事实上，即便初始传输或最终赔付系附条件进行（即仅在特定事件发生时才予执行），只要该条件得以满足且相关接受或传输行为实际发生，即构成《银行保密法》意义上的货币传输。71

5. 可能免于货币传输定义的涉及CVC交易的具体商业模式 5.1. CVC交易平台与去中心化交易所 CVC点对点（P2P）交易平台是指允许CVC买卖双方相互对接的网站。有时，这些交易平台亦作为中介促成交易。69. CVC支付处理机构只有在完全符合前述各项标准时，方可适用支付处理机构豁免规定。另参见上文第21页注64。70. 《美国联邦法规》第31编第1010.100条第(t)(5)款和第(t)(6)款。71. 上述所定义的赌场具有自身的一套《银行保密法》/反洗钱（AML）义务（详见《美国联邦法规》第31编第1010部分——总则——以及第1021部分——赌场与牌局俱乐部规则）。尽管并未明确免除其货币传输商（MSB）身份，但在某些情况下，当某主体同时符合FinCEN关于赌场与MSB的双重定义时，通常可认为其赌场层面的监管义务已涵盖MSB的相关要求，惟登记义务除外。

根据FinCEN的规定，如果某人仅提供货币汇款机构用于支持货币汇款服务的递送、通信或网络接入服务，则该人可免于被认定为货币汇款机构。与此豁免相一致，若某一加密货币交易平台仅提供一个买卖双方发布其报价与要约的场所（无论是否具备自动撮合交易对手的功能），且相关各方通过外部渠道自行结算已撮合的交易（无论是通过各自的个人钱包还是其他不由该交易平台托管的钱包），则该交易平台在FinCEN法规下不构成货币汇款机构。73 相反，若在交易撮合时，交易平台从卖方处购买加密货币并将其出售给买方，则该交易平台即充当加密货币兑换商，从而落入货币汇款机构的定义范畴，并需承担相应的《银行保密法》（BSA）义务。74 5.2.在为开发或其他项目筹集资金过程中实施的加密货币汇款——首次代币发行 首次代币发行（ICO）通常是一种向早期支持者募集新项目资金的方式。一项ICO是否受《银行保密法》义务约束，取决于具体事实与情形。本指引将以两个常见的涉及ICO的商业模式为例，探讨其相应的《银行保密法》义务：(a) 向特定买方群体（有时被称为投资者）进行加密货币优先销售的ICO；

以及 (b) 通过向一组贷款人或投资者发行数字债权或股权工具以筹措未来项目资金的ICO（该项目可能包括创建一种新的加密货币）。本讨论并不试图涵盖所有可能的ICO商业模式。75 在第一种商业模式中，ICO表现为向一组特定的优先买方集中出售加密货币。加密货币与其他形式价值之间的交换可以即时完成，亦可延后至日后进行。该加密货币及其应用或平台可能已经投入运营，也可能系卖方旨在将此次销售所得部分或全部用于开发该加密货币、应用或平台。在某些情况下，于首次中心化发行之后，该加密货币未来的任何创设均可能…… 72.31 CFR § 1010.100(ff)(5)(ii)(A)。73.利用该论坛作为货币汇款机构的托管钱包提供商所承担的《银行保密法》项下义务，仍按前述第3.2节所述执行。74.参见FIN-2014-R011，“关于FinCEN法规适用于虚拟货币交易平台的行政裁决申请”，2014年10月27日。75.此外，本文件所述任何参与方在其他监管框架下的义务亦不受影响。例如，无论CVC的其他预期用途如何，联邦证券法可能仍适用于将CVC作为证券进行发行的情形。

参见例如：“数字资产‘投资合同’分析框架”，美国证券交易委员会，2019年4月3日，载于https://www.sec.gov/corpfin/framework-investment-contract-analysis-digital-assets。“根据1934年《证券交易法》第21(a)条开展的调查报告：The DAO”，美国证券交易委员会，2017年7月25日，载于https://www.sec.gov/litigation/investreport/34-81207.pdf。

通过采用去中心化模式进行挖矿而产生。在上述任何一种情形下，CVC的出售方均属于货币传输机构，并以管理者的身份行事，因为在首次发行时，该出售方是唯一被授权发行并赎回（即永久性地将其从流通中注销）新CVC单位的主体。76 出售方作为货币传输机构的身份并不因协调或同时进行的销售、对某种价值的接受与另一种价值的传递之间的时间安排（例如，交易是即时完成还是延后进行），以及支付系统在其生命周期内可能随时从一种运行状态转换为另一种状态（例如，在初始销售之后由最初的集中式、管理者控制的系统转变为去中心化的、协议驱动的系统）而受到影响。在第二种商业模式中，ICO通过向早期支持者出售股权或债务工具来为新项目筹集资金，或者通过诸如期货合约之类的衍生品对先前持有的CVC投资进行套期保值。所资助的项目通常涉及开发DApp、77 新的CVC（以及这些CVC将运行的应用程序或平台），或新的套期保值工具。ICO借助分布式账本平台得以实现，投资者通过获得数字代币作为其投资的凭证。

根据所资助项目的具体目的以及出售方对投资者所承担的义务，当项目结束后，投资者可能会：(a) 以代币换取新的CVC；(b) 将代币兑换为DApp币——一种用于解锁使用提供各类服务的DApp的数字代币；(c) 直接使用原始代币本身作为新的CVC或DApp币；或(d) 获得对其原始股权投资或债务工具的其他形式回报。78 对于上述每种情形，BSA相关法规的具体适用方式将有所不同，详见下文第5.2.1至5.2.3节。5.2.1 筹资或套期保值活动的法律地位——概述 银行或经美国证券交易委员会（SEC）或商品期货交易委员会（CFTC）注册并受其功能监管或审查的人员的参与情况 对于那些通过向早期支持者出售股权或债务工具，或通过对先前投资进行套期保值而参与ICO的人员，其所适用的反洗钱（AML）法规将取决于其是否属于货币服务业务（MSB）主体，或者依据FinCEN的相关规定或裁决是否可豁免MSB身份。在两种情况下，相关人员可以被豁免MSB身份。首先，FinCEN的规定明确将……豁免于76。

无论系基于合同约定还是商业策略，管理者拒绝行使相关权限，均不影响其作为货币传输机构的身份。77.如上文第4.4节所述，DApp是指运行于分布式计算平台上的软件程序——即构建于由分散计算机网络组成的平台上、旨在实现共同目标的程序。78.在向公众开放该CVC之前，若某人以优惠价格接受货币、资金或可替代货币的价值，作为对一批初始购买者的回报，则此种交易行为本质上属于货币传输活动，而不论该等初始购买者被冠以何种特定称谓（如“早期投资者”）。

根据定义，货币服务业务（MSB）包括但不限于：(a) 银行或外国银行；或 (b) 在美国证券交易委员会（SEC）或商品期货交易委员会（CFTC），或者在外国金融监管机构处注册并接受其功能监管或审查的个人，且该个人从事的金融活动若在美国境内开展，则须向SEC或CFTC注册。因此，作为发行人、中介或投资者参与首次代币发行（ICO）融资活动的人员，若属于银行、外国银行，或是在SEC或CFTC注册并接受其功能监管或审查的个人，则不被视为FinCEN法规下的货币服务业务（MSB）。此类人员的反洗钱义务将依据适用于相应金融机构的FinCEN规定予以确定。80 其次，FinCEN法规在特定事实与情形下，对某些主体免于适用“货币传输者”的定义，其中最为相关的情形是：当价值的接收与传输仅作为销售非货币类商品或服务的必要组成部分时。

81 因此，若参与融资活动的人员既非银行、外国银行，也非在SEC或CFTC注册并接受其功能监管或审查的个人，则该人员所实施的任何与融资活动相关的货币传输行为通常均适用“必要组成部分”豁免条款，82 除非其所发行的资产旨在充当替代货币的价值工具。83 数字代币的购买与转售 投资者可以持有数字代币或其衍生品直至基础项目完成，亦可在项目开发期间将其出售。转售可通过点对点交易、金融中介机构或二级市场进行。一般而言，投资者首次出售数字代币或其衍生品并不产生《银行保密法》（BSA）项下的任何义务。然而，若除BSA之外的其他监管框架要求某人——无论是(a) 购买数字代币或其衍生品，还是(b) 在一级或二级市场中居间促成交易——必须登记为证券经纪人或交易商、期货佣金商人，或商品介绍经纪人，则该人将因其在这些其他监管框架下的身份而承担相应的BSA义务。84

79. 31 CFR § 1010.100(ff)(8)。另见上文第1.2.2节。80. 参见上文第5页注13。81. 参见上文第2页注4；31 CFR § 1010.100(ff)(5)(F)；FIN-2008-G008《关于货币传输者定义在货币及其他商品经纪人和交易商中的适用》，2008年9月10日。82. 关于“必要组成部分”豁免范围的进一步讨论，参见FIN-2008-R004《外汇顾问是否属于货币交易商、兑换商或货币传输者》，2008年5月9日；以及FIN-2008-R003《从事外汇风险管理业务者是否属于货币交易商、兑换商或货币传输者》，2008年5月9日。83. 参见上文第1.2.3节。84. 参见上文第1.2.2节。

5.2.2.DApp开发者的法律地位 通过首次代币发行（ICO）融资活动开发的DApp，其本质属于商品或服务的生产行为，因此不属于货币传输的定义范畴。据此，仅因创建该应用程序这一行为本身，并不意味着DApp开发者即为货币传输者，即便该DApp的目的是发行某种加密货币（CVC），或以其他方式促进以CVC计价的金融活动。85 然而，如果DApp的开发者使用或部署该应用从事货币传输活动，则该开发者将根据《银行保密法》（BSA）被认定为货币传输者。5.2.3.DApp用户从事金融活动的法律地位 当DApp最终完成并投入运营后，美国金融犯罪执法网络的相关规定可能适用于利用该DApp从事特定金融活动的个人。例如，若投资者或所有者/经营者使用或部署该DApp从事以CVC计价的货币传输活动，则该投资者或所有者/经营者通常会被认定为《银行保密法》项下的货币传输者。同样地，如上所述，若DApp的开发者使用或部署该DApp从事货币传输活动，则该开发者亦将被视为货币传输者。5.3.

CVC及分布式应用创建者从事CVC交易的法律地位 CVC的创建者有时会预先发行（或“预挖”）一定数量的CVC单位，随后将其作为商品或服务的支付手段、用于偿还债务（如向项目投资者支付款项），或者在市场形成后将其出售换取法定货币、资金或其他类型的CVC。就个人单独开采CVC并仅用于自身购买商品或服务的情形而言，根据美国金融犯罪执法网络的规定，该个人并不构成货币服务业务（MSB），因为此类活动既不涉及接受也不涉及传输CVC，不符合监管意义上货币传输服务的定义。然而，若某人开采CVC并将其用于从事货币传输活动，则该人将受到美国金融犯罪执法网络关于MSB的注册、报告、监测及记录保存等规定的约束，与其他货币传输者无异。

85. 参见FIN-2014-R007号文件，“虚拟货币挖矿用计算机系统租赁业务适用货币服务业务法规”，2014年4月29日。 86. 参见FIN-2014-R001号文件，“美国金融犯罪执法网络关于虚拟货币挖矿业务的法规适用”，2014年1月30日。

5.4.由矿池和云算力提供商进行的CVC资金转移 在某些情况下，个人（矿池成员）会将其计算机处理资源联合起来组建矿池，以提高其作为首批验证以CVC计价的交易区块真实性的参与者而获得奖励的机会。区块奖励将使他们有权获得稳定的支付，这些支付是交易各方为认证其单笔CVC转账服务所支付的费用。矿池可以由一名控制人管理（中心化矿池），也可以基于P2P模式运行（去中心化矿池）。在一些中心化模式下，作为矿池领导者的个人会声称拥有全部开采所得的CVC或从参与认证交易的成员处收取的手续费，并随后按照各成员提供的计算处理能力比例（扣除其自身对矿池管理收取的费用后）向成员分配该金额。而在其他中心化模式中，例如云挖矿，个人（合同购买者）可以从计算机处理服务的提供方（云算力提供商）处购买“挖矿合同”，该合同赋予购买者使用云算力提供商的计算机代表其挖掘CVC的权利。

当矿池的领导者、云算力提供商，或者代表其所有者/管理者行事的非公司组织或软件机构将CVC转移给矿池成员或合同购买者以分配其所获收益时，此类分配并不构成《银行保密法》项下的资金转移，因为这些转移属于提供服务（通过一组服务提供者的共同努力或借助云算力提供商的设备来认证交易区块）的组成部分。然而，如果领导者、云算力提供商，或软件机构将其管理和租赁服务与代表矿池成员或合同购买者托管CVC钱包的服务相结合，则该领导者、云算力提供商、非公司组织或软件机构，以及其所有者或管理者都将被美国金融犯罪执法网络认定为从事基于账户的资金转移活动的资金传输者。

6. 可用资源 美国金融犯罪执法网络期望，在将创新产品或服务引入诸如资金转移等高度受监管的领域之前，相关主体应确保该创新符合适用于该项活动的监管框架。对于希望了解某项新活动或现有活动的某种变体是否可能使其受到美国金融犯罪执法网络监管要求约束的个人而言，有多种途径可以获得初步的总体性指导或明确的监管解释。

指导意见

对本指导意见、其他指导意见、行政裁决或与遵守《银行保密法》及其实施条例有关的其他事项存有疑问的金融机构，可致电美国金融犯罪执法网络资源中心热线（800）949-2732，或发送电子邮件至FRC@fincen.gov。如需了解适用于货币服务企业的风险评估、风险缓解、记录保存、报告及交易监测等要求的一般性信息，可参阅相关宣传材料，包括《银行保密法/反洗钱货币服务企业检查手册》（2008年12月版）中载明的检查人员对合规性的期望。此外，对于以往关于FinCEN法规在特定事实与情形下适用问题的解释实例，相关人员可查阅FinCEN发布的指导意见与行政裁决汇编。最后，在FinCEN官方网站上提供的通用及解释性资料，以及FinCEN资源中心工作人员所提供的信息均不足以解决具体个案的情况下，相关方或其法律代理人可根据“申请行政裁决的要求”向FinCEN提出个别指导或行政裁决的请求。

87. 另请参见《美国联邦法规》第31篇第1010.710至1010.717条。

财政部金融犯罪执法网络

编号 FIN-2013-G001

FIN-2014-R001

FIN-2014-R002

FIN-2014-R007

FIN-2014-R011

FIN-2014-R012

FIN-2015-R001

指导意见

标题：关于财政部金融犯罪执法网络法规适用于管理、兑换或使用虚拟货币人员的指导意见（2013年3月18日）https://www.fincen.gov/sites/default/files/ shared/FIN-2013-G001.pdf 关于财政部金融犯罪执法网络法规适用于虚拟货币挖矿业务的指导意见（2014年1月30日）https://www.fincen.gov/sites/ default/files/shared/FIN-2014-R001.pdf 关于财政部金融犯罪执法网络法规适用于虚拟货币软件开发及某些投资活动的指导意见（2014年1月30日）https://www.fincen.gov/sites/default/files/shared/FIN2014-R002.pdf 关于货币服务业务法规适用于出租计算机系统用于虚拟货币挖矿的指导意见（2014年4月29日）https://www.fincen.gov/sites/default/files/administrative_ ruling/FIN-2014-R007.

pdf 关于财政部金融犯罪执法网络法规适用于虚拟货币交易平台的行政裁决申请（2014年10月27日）https://www.fincen.gov/sites/default/files/ administrative_ruling/FIN-2014-R011.pdf 关于财政部金融犯罪执法网络法规适用于虚拟货币支付系统的行政裁决申请（2014年10月27日）https://www.fincen.gov/sites/default/files/ administrative_ruling/FIN-2014-R012.pdf 关于财政部金融犯罪执法网络法规适用于发行贵金属实物或数字可转让所有权凭证人员的指导意见（2015年8月14日）https://www.fincen.gov/sites/default/files/ administrative_ruling/FIN-2015-R001.pdf