FDIC 金融机构开展加密相关活动的通知要求

从事加密相关活动的通知

摘要：

所有拟从事或已从事与加密资产（亦称“数字资产”）相关活动的联邦存款保险公司监管机构，均应向FDIC通报。请FDIC监管机构提供本函所述的相关信息。FDIC将对上述信息进行审查，并提供相应的监管反馈。

该函的副本可在FDIC官方网站上查阅。

适用声明：本FIL的内容及其所引用的材料适用于所有受FDIC监管的金融机构。

重点内容：

虽然联邦存款保险公司支持那些安全稳健、符合法律法规且对消费者公平的创新举措，但该公司担忧加密资产及相关活动正迅速发展，而鉴于对这些新兴活动的经验有限，该领域的风险尚未得到充分认识。

与加密货币相关的活动可能带来重大的安全性和稳健性风险，以及金融稳定方面的隐患。

与加密货币相关的活动会对消费者构成风险，同时受保险保护的存款机构在有效管理消费者保护法律法规适用于新型及不断变化的加密相关活动方面也面临挑战。

根据《联邦存款保险法》（FDI法）第39条的规定，联邦存款保险公司已在第364部分（包括附录A和附录B）中为所有受其监管的机构制定了安全与稳健性标准。

受联邦存款保险公司监管的机构如从事或拟从事任何与加密货币相关的活动，应当及时通知联邦存款保险公司，并提供该机构要求的任何信息，以便其评估此类活动对安全与稳健性、消费者保护以及金融稳定的影响。

联邦存款保险公司将审查受其监管的机构提交的与加密货币相关活动的相关信息，并视情况向该机构提供相应的监管反馈。

2022年4月7日 FIL-16-2022

美国联邦存款保险公司监管机构从事加密相关活动的通知与监督反馈程序

背景与范围1

美国联邦存款保险公司（FDIC）发布本函，旨在应对由FDIC监管机构参与的加密货币相关活动。2 加密货币相关活动可能带来重大的安全与稳健性风险，以及金融稳定和消费者保护方面的担忧。此外，由于此类活动尚未被充分理解，相关风险与关切仍在不断演变。

FDIC指出，许多加密资产及加密货币相关活动的定义缺乏一致性，这使得对其加以明确分类变得十分困难。同时，这些活动的结构与范围正迅速变化并不断扩大。鉴于加密货币相关活动的高度动态性，无论是金融机构还是FDIC，都难以在不逐一评估每项具体活动的情况下，充分判断其对安全与稳健性、金融稳定以及消费者保护的影响。因此，FDIC要求所有拟开展加密货币相关活动的FDIC监管机构，及时向FDIC通报其意向，并提供所有必要信息，以便FDIC能够就相关风险与该机构进行沟通。对于已开展加密货币相关活动的FDIC监管机构，也应立即通知FDIC。同时，建议向FDIC通报的机构一并通知其所在州的监管机构。

风险考量

以下为FDIC所关注的部分加密货币相关风险的说明（并非详尽列举），不同风险可能因具体活动而有所差异。

安全与稳健性

加密货币相关活动带来了新型、加剧或独特的信用风险、流动性风险、市场风险、定价风险以及运营风险，这些风险可能引发安全与稳健性方面的担忧。例如，存在根本性的所有权问题，包括是否能够对所有权进行清晰的验证与确认；此外，加密资产还涉及重大的反洗钱及反恐融资方面的法律与合规问题，且已有报告指出部分加密资产被用于非法活动。与此相关的是信息技术（IT）与信息安全方面的影响，包括IT风险敞口以及是否存在足以应对相应风险水平的框架，以确保信息系统的保密性、完整性与可用性。

此外，人们对加密资产本身或其所依托的架构所带来的信用风险敞口存有顾虑，包括是否能够准确衡量资产质量、信用风险及交易对手风险敞口；同时也需评估该资产是否具备银行可接受性3，以及受保存款机构能否有效管理上述风险与敞口。另外，市场风险亦十分显著，因为尚不确定是否存在完善的定价与估值方法。此外，针对加密资产及其相关活动的会计处理、审计要求及财务报告规范也在不断演进。对于受保存款机构而言，还存在显著的流动性影响，尤其是当涉及价值波动极大的加密资产时，流动性风险敞口尤为突出。

金融稳定

美国联邦存款保险公司担忧，某些加密资产或与加密相关的活动可能对金融体系构成系统性风险。这些系统性风险可能是由加密资产的结构设计所导致的意外后果，也可能是由于某些加密相关活动之间相互关联的特性而产生的。例如，加密资产交易或相关活动的中断可能导致针对支持该加密资产或相关活动的金融资产出现“挤兑”现象。与其他类型的挤兑类似，这种情形可能引发赎回与金融资产抛售的自我强化循环，进而扰乱关键的融资市场。此外，与加密资产或相关活动有关的运营故障也可能对从事此类活动的受保存款机构产生 destabilizing 影响。

消费者保护

美国联邦存款保险公司关注与加密相关活动相关的消费者风险。例如，FDIC 担忧消费者可能对其通过受保存款机构提供或与其相关的加密资产产生混淆，因为消费者未必理解银行在其中扮演的角色，也未充分认识到某些加密资产相较于传统银行产品（如存款账户）所具有的投机性质。此外，受保存款机构在有效落实消费者保护要求方面亦面临挑战，包括如何将有关不公平或欺骗性行为及做法的法律适用于新兴且不断变化的加密相关活动。

关于参与加密相关活动的通知

在开展或已开展加密相关活动之前，受 FDIC 监管的机构应当及时通知相应的 FDIC 区域主管。FDIC 将要求该机构提供必要信息，以便评估此类活动对安全稳健、消费者保护以及金融稳定等方面的影响。FDIC 所要求的信息将根据具体活动类型因案而异。然而，首次向 FDIC 区域主管提交的通知应详细说明相关活动，并附上该机构拟开展该项活动的时间表。

收到通知后，FDIC 将审查所收到的通知及相关信息，视需要进一步索取补充资料，并综合考量拟开展活动的安全稳健性、金融稳定性及消费者保护等多方面因素。FDIC 将适时向受监管机构提供必要的监管反馈意见。

法律影响

根据《联邦存款保险法》第 39 条的规定，FDIC 已在其第 364 部分（含附录 A 和 B）中为所有受 FDIC 监管的机构确立了安全稳健标准。如前所述，涉及新兴及快速发展的技术的活动可能会加剧对受保存款机构自身、消费者以及存款保险基金的风险。因此，受 FDIC 监管的机构应当能够证明其具备以安全稳健的方式开展加密相关活动的能力。

1 | 本文件并未就受 FDIC 监管的机构依据《联邦存款保险法》第 24 条或第 28 条，或者依据 FDIC 规则与条例第 362 部分所可开展的任何特定加密相关活动的合法性作出规定。

2 | “加密资产”一词系指美国联邦存款保险公司（FDIC）所泛指的、采用密码学技术实现的任何数字资产。就本文件而言，“与加密相关的活动”一词包括担任加密资产托管人；维持稳定币储备；发行加密货币及其他数字资产；担任做市商或交易所及赎回代理人；参与基于区块链和分布式账本的结算或支付系统，包括履行节点职能；以及诸如寻找业务活动和借贷等相关活动。该列举系依据FDIC监管机构已开展或拟开展的已知加密相关活动而制定，但鉴于该领域不断变化的特性，未来可能还会出现其他属于本文件适用范围的活动。将某项活动列入本列举并不意味着该活动为FDIC监管机构所允许。

3 | 参见《FDIC风险管理检查政策手册》第3.2节，网址：https://www.fdic.gov/regulations/safety/manual/section3-2.pdf

4 | 除第39条及第364部分的要求外，从事或考虑从事任何与加密相关的活动的FDIC监管机构还应考虑其他相关法律法规的影响，其中包括但不限于《联邦存款保险法》第5条和第6条、《联邦存款保险法》第18(a)(4)条、FDIC《规则与条例》第333部分以及《联邦存款保险法》第8条等规定。

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最后更新日期：2022年4月7日