英国支付服务监管现代化咨询文件（2026）

支付服务现代化条例：咨询（2026年7月）

2026年7月

支付现代化

服务监管

咨询

© 2026年王室版权 本出版物依据《开放政府许可协议》第3.0版条款授权发布，另有说明者除外。如需查阅该许可协议，请访问 nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence/version/3。凡涉及第三方著作权信息之处，您须向相关权利人取得许可。本出版物可通过以下网址获取：www.gov.uk/official-documents。有关本出版物的任何咨询，请发送至 public.enquiries@hmtreasury.gov.uk。ISBN：978-1-918417-65-4 出版单位：3657

目录

第一章 绪论 6

第二章 现行监管制度的更新路径

要求 9

第三章 应对支付领域的新发展

服务 13

第四章 开放银行的未来之钥 24

第五章 如何回应本次咨询及后续步骤 37

第一章

引言

支持支付服务创新

1.1 拥有强大而充满活力的支付行业对于……至关重要

经济增长。支付能力与支付接受能力对于我们日常生活至关重要，并且是所有经济活动的基础。

1.2 政府的《国家支付愿景》¹ 明确阐述了其

致力于确保英国拥有一个值得信赖、处于世界领先地位的支付生态系统，并依托下一代技术加以实现，使消费者和企业能够根据自身需求自由选择支付方式。长期以来，英国一直是全球支付领域的领军者。早在2008年推出“更快支付系统”时，英国便成为首批建立近即时数字支付体系的国家之一；此外，英国还在开放银行的发展方面处于全球前沿。通过将支付系统监管机构并入金融行为监管局（FCA），以及在支付愿景实施委员会的指导下开展相关工作，上述基础正得到进一步巩固，以推动英国零售支付基础设施的更新换代2。

1.3 如今，已有若干法律规范构成一个

是支付服务监管框架的组成部分。特别是，《2017年支付服务条例》（PSRs）3 和《2011年电子货币条例》（EMRs）4 在规范英国支付行业方面发挥着至关重要的作用。这些法规构成了支付服务法律的主要部分。

1.4 本规定在巩固……方面发挥了至关重要的作用。

英国在支付领域的领先地位。除对银行及建房互助协会开展支付服务时的行为进行监管外，近1,200家机构——其中包括英国金融科技领域最成功的典范——均已根据《支付服务条例》（PSRs）和《电子货币条例》（EMRs）获得授权或完成注册，这充分彰显了英国支付市场的广度与深度。上述监管制度既促进了创新与竞争，又确保了包括消费者在内的支付服务使用者获得重要保护。

1.5 然而，伴随着国际形势的发展，……的步伐

支付领域的创新正迅速推进。区块链技术有望在实现真正的……方面发挥变革性作用。

1 https://www.gov.uk/government/publications/national -payments-vision

2 https://www.bankofengland.co.uk/paper/2026/cp/rpib -咨询

3 https://www.legislation.gov.uk/uksi/2017/752/contents/made

4 https://www.legislation.gov.uk/uksi/2011/99/contents

金融服务领域的效率提升与经济增长的推动。英国正朝着“多货币”生态系统迈进，分布式账本技术催生了新型的代币化支付方式，其中包括某些稳定币（主要指通过锚定法定货币并持有相应储备资产以维持价值稳定的加密资产）以及代币化存款（即银行存款的代币化表现形式）。我们已经看到，代币化在支付领域所带来的成本降低与效率提升等积极效应。政府希望确保英国的支付服务监管框架不仅能够安全、稳妥地支持此类新型支付方式，而且能够为这些创新提供发展基础，使其与传统支付手段协同运作。

1.6 此外，《国家支付愿景》概述了

政府对开放银行发展的宏伟愿景，以及其在支持账户间支付（即“通过银行付款”）发展方面所发挥的关键作用——使消费者能够直接从其银行账户在实体店和线上支付商品与服务费用，从而为银行卡支付提供具有竞争力的替代方案。同时，政府也认识到，开放银行需要逐步过渡到一个可持续的长期监管框架。为此，政府承诺将在2026年底前根据《2025年数据（使用与访问）法》制定一项法定文书，以构建这一监管框架。 1.7 更进一步而言，技术正以前所未有的速度发展，英国必须大胆行动，以保持领先地位。人工智能（AI），包括代理型人工智能的发展，有望开启一个全新的代理型支付时代，在此时代中，人工智能代理可代表消费者和企业寻找产品、比较选项、发起购买并安全、无缝地完成支付。这将从根本上改变商业运作方式，为创新、竞争与增长创造新的机遇。这对英国而言是一次重大契机，使其能够依托自身作为全球领先的金融服务中心、金融科技枢纽以及先进人工智能创新基地的优势，引领全球代理型支付的发展。为此，英国的支付服务与电子货币监管框架应当予以完善，以便促进并支持上述创新，同时有效管控对消费者和企业的潜在风险。

咨询方式

1.8 为确保英国继续成为全球领先的……

支付方面，英国政府于2025年在官邸宣布，将推进支付服务与电子货币监管立法框架的现代化与前瞻性建设，以打造更加灵活、更具响应性的监管环境，从而促进英国支付行业的创新。

1.9 与作为支付领域主要监管机构的FCA密切合作

服务与电子货币，本工作计划将致力于：

• 建立现代化、清晰、可预期且适度的支付服务监管框架，包括代币化支付领域。 • 确保监管机制有利于促进竞争与创新。 • 推动支付方式的安全性，并确保其受到重要消费者保护措施的有力支撑。

1.10 本次咨询阐明了政府关于……的意向。

未来支付服务与电子货币监管框架。该框架分为以下各章： • 第二章阐述了政府拟对现行监管规定作出修订的思路，并就相关事项征询意见，包括将针对金融机构的监管要求制定职责在多大程度上应下放至金融行为监管局（FCA）。 • 第三章列明了政府拟通过更新相关规定以支持支付行业创新并应对不断演变的行业风险的具体议题。 • 第四章阐明了政府在设计开放银行长期监管框架方面的总体思路，其中包括根据2025年《数据（使用与访问）法案》向金融行为监管局下放相应职权。

1.11 在本次咨询过程中，政府欢迎各方意见

关于为实现上述目标，支付服务及电子货币监管框架需作出哪些修订。对现行法规的任何修改均将通过次级立法予以实施。政府将在咨询结束后，就这些改革的具体实施方式进一步阐明相关细节。

第二章

更新方法

现行监管要求

2.1 本章规定了本工作的立法范围以及如何

政府拟在总体上对支付服务及电子货币的监管框架进行现代化改造。这其中包括未来监管要求的设定方式以及改革的重点优先事项。

立法的适用范围

2.2 有若干法律法规对监管作出了规定

与支付服务及电子货币相关的要求。本次征求意见的改革所涉及的核心法规为《支付服务条例》（PSRs）和《电子货币条例》（EMRs）。《跨境支付条例》（CBPR）5 在涉及企业端有关货币兑换安排的要求方面与《支付服务条例》存在明确的关联，因此亦属于本次征求意见的改革范围。《单一欧元支付区条例》（SEPA regulation）6 规定了与欧元计价交易相关的要求，同样纳入本次征求意见的改革范围。

2.3 《2015年交换费监管条例》（IFR）（经保留）及

2015年支付卡交换费规定（PCIFR）不在本次征求意见的改革范围之内。这反映出为确保商户与金融服务机构的卡费均得到公平设定，已有大量既有的工作正在推进。其中包括由支付系统开展的两项市场评估。

关于跨境交换费及国内的监管机构

有关方案及处理费用，以及支付系统监管机构在认为必要时对银行卡费用开展进一步调查的广泛职权。该机构还可就任何违反《2015年支付服务条例》的行为进行调查并采取相应措施。目前正在由议会审议的《2026年金融服务与市场法案》拟议在支付系统监管机构并入金融行为监管局后，实质上保留上述职权。

5 《欧洲议会和理事会第924/2009号条例》（EC）经英国法律保留，并由《2019年金融服务（杂项）（修订）（欧盟退出）条例》及《2020年证券融资交易、证券化及杂项修订（欧盟退出）条例》予以修订。https://www.legislation.gov.uk/eur/2009/924

6 https://www.legislation.gov.uk/eur/2012/260（保留的《欧盟第260/2012号条例》）

2.4 此外，政府正在审慎研究相关调查结果。

2021年《支付与电子货币破产条例》独立审查报告，该报告于2025年12月公布。政府将于今年晚些时候公布其对上述独立审查的回应以及有关下一步措施的相关指引。

更新关键监管要求

2.5 PSR与EMR中载明了大量监管要求

规定支付服务及电子货币监管制度的条款。其中包括： • 受监管活动的范围：《支付服务条例》（PSRs）列明了哪些支付服务属于受监管范畴，同时规定了若干除外情形。《电子货币条例》（EMRs）亦涵盖电子货币发行活动，并同样设定了部分除外情形。此外，还对关键定义作出了明确规定，例如电子货币的定义、何谓支付账户以及在受监管支付交易中何为“资金”等。 • 许可与登记程序：《支付服务条例》及

电子病历系统规定了相关要求，适用于各金融机构（但不包括信贷机构）

机构）必须满足相关条件，方可获得提供支付服务及发行电子货币的授权或登记；同时，金融行为监管局（FCA）亦须遵循相应程序对上述申请作出审查。• 支付服务的信息披露要求：支付服务条例（PSRs）明确规定了支付服务提供者在支付服务相关事项上应履行的信息披露义务，以及与框架合同和货币兑换费用相关的信息披露要求。跨境

《支付条例》亦规定了相关信息要求。

与货币兑换有关。• 与支付服务提供相关的权利和义务：支付服务规则（PSRs）规定了有关支付交易的授权与执行方面的义务，并在特定情形下明确了责任承担安排。该

欧洲支付服务条例亦规定了面向企业的相关要求

关于信用转账和直接借记的执行。• 电子货币的发行与兑付：《电子货币规则》（EMRs）第5部分目前规定了有关电子货币发行与兑付的义务。• 审慎监管与资金安全保障要求：《审慎监管规则》（PSRs）及《电子货币规则》（EMRs）规定了经授权或注册的机构在初始及持续阶段应持有的资本水平，以及机构应当如何妥善保管客户资金，以确保在发生破产情形时能够将相关资金返还给客户。• 执法权力：该部分赋予金融行为监管局（FCA）及支付

具有对违反……行为实施强制执行权力的制度监管机构

《个人数据保护法》（PDPA）和《电子交易法》（ETA），包括通过处以罚款、公开谴责等方式

以及禁令的适用。

2.6 政府已通过立法，引入有针对性的改革措施以

关键要求。具体而言，政府已出台相关变更，允许企业将某些支付交易延迟最长至

72小时，在有合理理由怀疑授权人员的情况下

推动支付（APP）欺诈行为，且需要更多时间与客户取得联系。此外，政府出台了新规定，要求支付机构在关闭账户前向客户提前90天发出通知，并提供明确的解释，但某些例外情况除外。2.7 作为更广泛地推进这些监管现代化努力的一部分，政府正在考虑是否应将制定部分具体要求的职责下放至金融行为监管局（FCA）。通过将更为详尽和技术性的条款纳入监管规则，这将有助于构建一个更加灵活、以结果为导向的监管体系，充分利用FCA的监管专长及其与各机构的日常互动经验。

2.8 例如，《支付未来》研究报告指出，尽管

支撑强客户认证的技术标准在降低欺诈率方面取得了成效，但同时也带来了繁重的摩擦，影响了客户的使用体验。因此，政府已承诺启动撤销与PSRs中强客户认证相关的支付认证规定，以便FCA能够就认证要求制定更加注重结果导向的规则。

2.9 同时，政府认识到……的重要性

在立法框架中保持适当的确定性和清晰度，以确保英国支付行业持续具有竞争力、创新力并符合国际标准。因此，政府拟在立法中保留若干核心条款，其中包括支付服务作为受监管活动的适用范围以及关键定义，例如电子货币的定义。此外，政府亦可能考虑保留那些确立消费者与企业重要权利、义务或保护措施的条款，或者在需要为关键监管要求提供明确且稳定的法定依据时予以保留。

2.10 例如，政府致力于保留……

立法中有关重要条款规定，支付服务用户在其框架合同被支付服务提供方终止时，有权获得的提前通知期限，以及应当提供足够详尽、具体的说明，以便客户能够理解其特定合同被终止的原因；但存在若干例外情形。

2.11 政府将致力于寻求适当的平衡

在那些通过授权即可实现灵活性并采取更加注重结果的方针将带来明显益处的领域，同时又需在立法中保留必要要素以确保可预见性和确定性的情况下，政府欢迎各方就如何最佳地实现这一平衡提出意见。

2.12 在政府作出委托决定的情况下

负责对金融行为监管局（FCA）设定某些要求，这意味着目前载于《审慎监管规则》（PSRs）和《企业监管规则》（EMRs）中的相关要求将被从法律文本中删除。政府将与金融行为监管局密切合作，确保其具备必要的权力以取代这些要求。

其手册中的相关规定，并确保平稳过渡。这将使FCA能够在现有要求仍然适用的情况下就其延续性征求意见，同时在必要时提出修改或新增要求。

2.13 在政府选择保留相关条款的情况下

立法方面，这意味着政府将保留通过必要的立法修订来更新这些条款的责任。为明确其在上述改革中的立场以及相关条款是否应当继续保留在立法中，政府欢迎各界就现有立法是否有必要进行相应修订提出意见。

这既包括各项具体要求，也包括总体性要求。

有关监管框架的规定，包括关键定义。

2.14 此外，政府致力于确保……

英国的监管框架依然处于世界领先地位，并能及时应对国际各司法管辖区的发展变化。全球范围内正发生着监管变革，其中包括欧盟近期就其新的《支付服务指令》和《支付服务条例》达成的临时协议。2.15 政府正密切关注这些发展动态，包括欧盟相关进展对英国参与单一欧元支付区（SEPA）的影响。尽管英国将自行确定其监管路径，但欢迎各方就监管框架在哪些方面可能需要作出调整以支持英国继续参与SEPA提出意见。 第1问：哪些要求应当保留在立法中，哪些应当下放给金融行为监管局（FCA）？请说明理由。 第2问：对于那些您认为应当保留在立法中的要求，是否有必要对其进行更新？ 第3问：当前有关支付服务及电子货币监管框架的规定，例如关键定义等，是否需要予以更新？如需更新，请说明具体方式。 第4问：英国应当将哪些国际监管发展成果，例如欧盟近期的改革举措，纳入更新后的支付服务及电子货币监管框架之中？

第三章

回应新

支付服务领域的发展

3.1 支付格局因新的……而不断演变

技术与创新，包括开放银行、令牌化及人工智能等领域的发展。至关重要的是，支付服务的监管框架应当与时俱进，以支持上述变革。

3.2 尽管政府欢迎就所有领域的意见，

鉴于现行监管框架亟待更新，本章列明了政府业已考虑的关键改革领域，并就如何调整现行法规以推动上述改革征求各方意见。

支持代币化支付

3.3 解锁区块链技术的全部潜能需要

可在与数字资产相同的分布式账本上运行的代币化支付。代币化支付具有潜在优势，包括：可编程金融、效率提升、成本降低以及结算流程的优化，尤其是在批发金融服务领域。

3.4 政府致力于将英国建设成为世界领先者

在代币化支付领域，例如代币化存款和稳定币。为此，英国拟通过其支付服务监管框架，为代币化支付领域的创新提供制度基础，使其得以蓬勃发展，并与传统支付方式协同运作。当前，代币化支付的主要机遇主要体现在代币化存款和稳定币两大方面。

代币化存款

3.5 代币化存款是一种以数字形式存在的银行存款，其存放于

一种分布式账本技术，并正迅速成为全球金融领域创新的关键方向，其发展势头在各主要司法管辖区及中央银行中尤为显著。

3.6 政府的方针是监管代币化版本的

金融工具在适当情况下应与其传统对应物采取相同的方式处理，遵循“风险相同、监管结果相同”的原则。因此，《2000年金融服务与市场法》（加密资产）2026年条例确保了代币化存款

符合金融服务法律所确立的存款之法定定义，并据此受到相应监管。英国财政部与金融行为监管局、支付系统监管机构及英格兰银行一道，持续就代币化存款相关领域的最新发展与各利益相关方保持沟通；政府亦欢迎各方就现行监管框架是否对零售支付领域中的代币化存款构成任何障碍发表意见。问题5：现行监管框架是否需要作出调整，以充分释放代币化存款在零售支付领域所带来的机遇？

稳定币

1. 本法所称“证券”是指下列金融工具： (一) 股票； (二) 债券； (三) 存托凭证； (四) 公司债券、企业债券等其他证券。

3.7 政府认为，稳定币具有潜力

在零售支付和批发支付领域均发挥着重要作用。我们已经看到，稳定币在跨境支付方面能够带来的诸多益处，包括降低成本并提升效率。

3.8 稳定币既可以作为可交易的加密资产，也可以作为

在支付链条中使用的“类货币”工具。其独特属性使稳定币成为支付领域创新的令人期待的前景。然而，此类工具亦伴随相关风险，包括当稳定币相对于其参考资产无法维持其价值（即“脱锚”）时，可能对金融稳定及消费者信心造成的风险。因此，政府认为，用于支付目的的稳定币应当受到严格的标准监管，以确保其稳定性。

3.9 稳定币目前尚未就以下目的受到监管：

支付交易。通过这些对支付服务框架的改革，政府拟对特定稳定币用于支付的行为予以规范，这将需要审慎考量其与针对加密资产的新金融服务监管制度之间的相互作用。

发行

3.10 根据《2000年金融服务与市场法》

根据《2026年加密资产条例》，英国政府已采取果断措施，通过在《反洗钱条例》（RAO）第9M条中引入一项新的受监管活动，为稳定币奠定了制度基础，该活动旨在规范在英国发行符合资格的稳定币。所谓“符合资格的稳定币”（由《反洗钱条例》第88G条定义），系“符合资格的加密资产”（由《反洗钱条例》第88F条定义）的一个子类别，其价值须以特定法定货币为基准，并由为此目的而持有的资产予以支持。根据该制度，在英国发行符合资格的稳定币的企业将受到金融行为监管局（FCA）制定的相关规则与要求的约束，包括对其支持资产的具体要求，以确保其真正具备稳定性，并在发行人发生违约时最大限度地保障持有人的权益。此外，若相关企业被英国财政部认定具有系统重要性，还可能受到英格兰银行的系统性监管。

3.11 在英国境内依照相关规则发行的稳定币

针对新的9M RAO活动，政府认为已通过国内监管确保了严格的标准。因此，政府认为这些稳定币在支付目的上可被视为“类货币”，并纳入支付监管范围。

3.12 该方法可扩展适用于某些境外发行的

未来，对于稳定币，英国财政部将正式“认可”该境外司法管辖区的监管框架能够实现与英国相似的监管效果。其他由境外发行的稳定币将不适用支付服务框架进行监管，这体现了英国的立场，即此类稳定币在监管上应被视为其他符合条件的加密资产。因此，境外发行的稳定币将依据《2000年金融服务与市场法》（关于加密资产）2026年条例，在其适用范围内，通过拟纳入《反洗钱条例》的新中介活动（以自身名义交易、以代理人身份交易或安排符合条件的加密资产交易）予以监管。这一做法旨在避免监管空白，并为相关机构提供明确路径，使其能够在英国依据新的《反洗钱条例》第9M条发行符合条件的稳定币，用于在英国境内开展受监管的支付活动。

3.13 另外，政府亦正在考虑相关许可事宜。

关于根据新的《支付服务条例》第9M条获准作为英国合格稳定币发行人的企业之安排。目前，信贷机构开展支付服务无需另行取得许可，但须遵守《支付服务条例》项下相关的行为准则规定。因此，政府正在研究：是否应当允许此类获准发行稳定币的企业在符合适当条件并满足监管预期的前提下，无须另行取得许可即可提供相关的稳定币支付服务；如需如此，又应基于何种依据。在作出评估时，政府将综合考量潜在影响（包括英国作为稳定币发行地的吸引力），以及可能存在的风险，并权衡是否有必要另行要求取得专门许可。

中介活动

3.14 政府亦认识到，若不作出相应调整，某些

涉及英国发行的合格稳定币的交易，可能同时属于拟议中的支付监管框架以及新的加密资产中介活动范畴。鉴于不希望企业就同一项业务同时取得两套许可，因此拟在相关业务（以自身名义开展交易、以代理人身份开展交易以及安排交易）被纳入支付监管之前，先行将上述英国发行的合格稳定币从加密资产中介活动中予以排除。我们拟规定，此类英国发行的合格稳定币与货币或其他英国发行的合格稳定币之间的兑换行为，不被视为加密资产交易。然而，英国发行的合格稳定币与加密资产（例如比特币）之间的兑换行为，则将按照出售比特币换取货币的方式，作为加密资产交易予以对待。

3.15 政府认识到有必要提供明确性，并

在今年晚些时候加密资产制度的申请窗口开启之前，就未来支付制度与加密资产制度之间的相互作用，包括其与新设的“从事合格加密资产交易及安排交易”这一受监管活动之间可能存在的重叠问题，尚缺乏明确性。为此，政府已公布相关立法草案，以厘清英国发行的合格稳定币所涉及的新RAO中介活动的适用范围。7

3.16 政府正在考虑最为适当的

适用于稳定币支付的保管或托管制度。PSR中包含一项保管制度，该制度规定了支付服务提供商为保护相关客户资金而应履行的要求，包括通过资金隔离或价值保险等方式，确保在机构发生经营失败时，客户能够取回其资金。此外，近期颁布的《2000年金融服务与市场法（加密资产）条例》（2026年版）将对RAO进行修订，以设立一项针对合格加密资产及特定投资型加密资产的受监管活动，旨在确保对特定资产实施适当的安全存储与管控。上述两项制度在保护客户财产这一核心目标上存在重叠。

3.17 政府的目标是建立一个现代化的支付体系

一种有助于代币化支付与传统支付的监管框架，包括同时运用这两种形式的“混合支付”模式。因此，政府认为，若在提供支付服务的过程中对英国发行的稳定币实施安全保障，则要求其纳入正在《支付服务条例》（RAO）中引入的加密资产安全保障制度，将并非最优选择。此种做法将导致稳定币支付机构在任何情况下均需同时获得支付业务及加密资产安全保障的双重许可。作为其最终支付改革的一部分，政府拟确保在提供支付服务过程中从事安全保障的机构应受支付监管制度的规制，从而无需就此类活动另行申请加密资产安全保障许可。

3.18 政府认识到，寻求提供……的公司

在英国发行的合格稳定币所提供的支付服务，可能需要根据加密资产监管制度取得加密资产安全保障许可，此举先于即将实施的支付改革。作为其关于修订加密资产监管制度的立法草案咨询的一部分，该

政府承认，未同时移除加密资产

为在英国提供支付服务的机构设定稳定币相关保障要求，虽将在过渡期内产生一定摩擦，但被认为是一种相称的做法。咨询意见表明，该残留性保障要求在实践中将……

7 https://www.gov.uk/government/publications/policy -note-draft-statutory-instrument-amending-the- cryptoasset-regulations

在过渡期内，这构成了促进稳定币支付的一项重大障碍。政府正在审慎考虑上述意见，并将在更新加密资产立法草案时阐明其关于过渡期保障要求的立场。 问题6：您是否同意，仅为在英国发行或来自“认可司法管辖区”的稳定币，在支付目的上应被视为“类货币”，并纳入英国支付监管范围？

第7问：获准发行“英国发行的合格稳定币”的机构是否应当被允许在无需额外许可的情况下提供支付服务，但须遵守相关要求？

第8问：您是否同意，对于由英国发行的符合资格的稳定币，若其适用新《RAO》第9M条的规定，则为支付目的而进行的保障措施应最终纳入支付监管框架，而非加密资产监管框架？

支付服务

代币化支付框架

3.19 如前文所述，政府拟将

通过这些改革措施，对代币化支付工具的使用进行规范，包括稳定币和代币化存款在支付领域的应用。在考虑如何最优设计相关制度时，政府认识到，许多提供稳定币支付服务的企业很可能同时提供或依赖法定货币支付服务。尽管部分商业模式可能完全以稳定币开展业务而无需涉及法定货币环节，但若对法定货币支付与代币化支付活动分别要求单独许可，可能会加重提供综合支付服务企业的行政负担。

3.20 目前，《PSRs》附表1第1部分载明了相关付款事项。

受监管的服务。这些活动亦适用《PSRs》附表1第2部分所列的若干除外情形。电子货币发行活动亦在EMR的规制范围内，但同样存在若干除外情形。（“电子货币”）

3.21 在监管框架改革的背景下，除可能存在的……之外

关于第4.18段所讨论的支付发起服务与账户信息服务定义的变更，政府拟在现行《支付服务条例》附表1所列活动的基础上进行广泛复制，为每项支付服务单独设立相应的受监管活动。同时，政府还建议保留电子货币发行这一活动。

3.22 然而，为简化该制度，同时亦承认……

针对目前被归为一类的若干支付服务之间的区别，政府拟作出如下修改：

• 将涉及将现金存入和从支付账户支取的服务活动，以及运营支付账户所需的所有相关业务合并为一项。 • 将涉及执行资金有授信额度或无授信额度的支付交易的业务合并为一项。 • 将“签发支付工具或受理支付交易”的业务拆分为分别受监管的签发支付工具业务和受理支付交易业务。

3.23 表1列明了受监管活动的新拟划分情况，并且

它们与现状有何不同。

3.24 政府拟将这些新的受监管活动

所有支付服务均可采用法定货币及代币化支付方式开展，包括稳定币和代币化存款等。此举将通过精简企业为开展代币化与法定货币支付活动所需获取的许可数量，为企业提供支持。

3.25 然而，政府意识到，代币化

代币化支付与非代币化支付可能呈现出不同的风险特征。为确保在新框架逐步实施过程中相关风险得到妥善管理，拟议规定目前获准或已注册的机构须向英国金融行为监管局（FCA）申请并取得其监管许可的变更，以提供代币化支付服务。同时，尚未持有支付服务相关许可的机构亦需向FCA申请并获得相应许可，方可提供代币化支付服务。

表1——构成支付服务/电子货币的活动。

3.26 现有受监管活动 3.27 新拟议的受监管活动

活动

使现金得以存入的服务

关于支付账户及开展支付账户业务所需的一切操作。

使现金得以……的服务

放入或者从支付账户中支取资金，以及为运营支付账户所必需的一切操作。

提供现金提取服务

从支付账户以及为运营支付账户所必需的一切操作。

付款的执行

交易，包括在用户支付服务提供者处或在其他支付服务提供者处进行的支付账户资金划转

交易，包括在支付账户上的资金划转以及由信贷额度覆盖的资金划转。为支付服务用户执行由信贷额度覆盖的资金划转的支付交易。

签发支付工具

或获取支付交易。

收单业务交易

汇款 汇款

支付发起服务 支付发起服务

账户信息服务 账户信息服务

发行电子货币 发行电子货币

3.28 同样重要的是，应当考虑现有支付服务如何

监管框架适用于代币化支付，包括涉及稳定币的支付，以确保既能支持创新，又能实现适当的监管效果。代币化支付安排有望催生新型且更为高效的支付方式，例如通过可编程性和智能合约的应用。举例而言，可以设立一项智能合约，使企业主在确认收到货物后立即向供应商付款，而无需等待发票开具后再行支付。这有助于防范欺诈或延迟开票等问题。

企业支付。为确保这些改革能够充分实现上述效益，我们关注现行框架是否足以有效承载这些效益，抑或是否需要作出相应调整。

3.29 此外，政府欢迎就以下事项发表意见：

支付服务监管框架中现行的经营行为与审慎标准，对于从事代币化支付业务的机构而言是适当的。在支持明确创新机遇的同时，政府希望了解，在支付交易中采用代币化技术是否会产生当前框架未能充分涵盖的任何独特或加剧的风险，以及是否需要作出有针对性的调整，以确保该框架依然有效且适度。

第9题：您是否同意关于支付及电子货币发行相关受监管活动的拟议大类划分？

第十问：您是否同意关于对代币化支付与非代币化支付实行统一监管的建议？此种合并监管方式是否存在相关风险？如存在，是否应当通过以不同方式界定受监管支付服务活动来降低这些风险？

第十一条：您是否同意，经授权并注册的机构在使用代币化支付方式开展支付服务时，应当申请许可变更？

第12问：支付服务监管框架应如何调整，以支持智能合约及其所依托的可编程支付的应用？

第十三问：支付服务监管框架中的现行业务经营要求是否适用于代币化支付？请说明理由。

第14题：支付服务监管框架中的现行审慎要求是否适用于代币化支付？请说明理由。

在代理支付领域居于世界领先地位

3.30 支付格局因新的……而不断演变

技术与创新，包括开放银行和令牌化领域的最新进展。正如财政大臣在人工智能应用峰会上所阐述的那样，英国在金融服务和数字商务领域已具备的既有优势，使其拥有在人工智能最具前景的应用之一——代理支付——方面引领全球的真正机遇。

3.31 我们正目睹人工智能代理的使用迅速兴起

支付。利用代理型人工智能代表消费者或企业自主分析、发起、审批并执行支付，具有重塑支付与商业运作方式的巨大潜力。对于企业而言，这有助于更好地管理现金流、提升运营效率并优化支付路径；对于消费者而言，代理型支付能够消除支付过程中的摩擦，优化消费偏好并实现成本节约，从而推动支付更加个性化、无缝化和智能化。

3.32 鉴于人工智能是本时代具有决定性意义的技术，该

政府正通过提升人工智能水平，打造一个具备人工智能准备度的经济体。

基础设施、数据获取以及有利于创新的监管。代理型支付是人工智能从应用阶段迈向商业化的一个典型例证，它在英国已具备全球领先优势的领域中催生了全新的产品、服务与商业模式。政府希望英国在全球代理型支付的发展进程中处于领先地位，并已与监管机构一道采取行动，为英国代理型支付的发展奠定坚实基础。这些举措包括升级支付基础设施、支持数字货币、推动支付监管现代化，以及协助创新主体安全地测试并规模化推广新型代理型支付产品。

3.33 英国创新的实力已十分显著。金融行为监管局（FCA）

收到了创纪录数量的申请，加入其第二期学员队伍。

超级沙盒，彰显了其雄心壮志的深度与

英国金融服务领域业已开展的创新。

3.34 这些基础与我们强大的支付能力相结合

生态系统将有助于为代理型商业铺平道路，政府认为该模式有望变革我们在经济体系中的交易方式，并希望英国处于这一发展的最前沿。

3.35 然而，PSR是在人工智能发展之前设计的（“AI”）。

并且可能无法充分促进代理型人工智能的使用。这些改革为探索如何支持这一领域、确保英国的监管框架能够使下一代代理型支付安全且规模化地发展提供了宝贵机遇。尽管其他监管框架也可能与代理型支付相关，但政府希望明确了解为安全释放代理型支付潜力所必需的支付服务监管框架的具体变革。特别是，政府欢迎就以下方面提出意见：

需要制定相关要求，例如身份认证标准和责任承担要求，以确保监管框架能够适应代理型支付的未来发展。问题15：现有支付服务监管应如何调整，以支持代理型支付？例如，有关支付交易的身份认证与授权以及未经授权支付交易的责任承担等规定是否需要更新？

第16题：在支付服务监管框架的改革过程中，政府是否应当考虑支付领域内的其他创新举措？

保障金融包容性

3.36 支付领域的新技术有望更好地满足

当前可能尚未得到充分服务的消费者和企业的需求。例如，更为灵活的支付模式与更完善的数据共享机制能够助力获得更加个性化的金融产品；同时，身份认证与欺诈防范领域的创新则有助于增强那些更容易遭受财务损害群体的信心。

3.37 然而，这些机会并非自动产生。若无审慎的……

设计方面，存在技术快速变革可能进一步扩大现有差距的风险。正如其《金融包容性战略》8所阐述的那样，该

政府承认有必要对……进行监测并予以应对

增加了对那些无法或不愿使用数字支付的群体被排斥的风险，并致力于确保从一开始就采用包容性设计，以防止对消费者产生意外的不利后果。因此，政府欢迎各方就本次咨询中拟议的改革是否可能带来金融包容性风险发表意见，同时力求确保任何改革措施均能继续支持所有人获得其所需的金融产品和服务，并在我们现代化的数字社会与经济中自信地参与其中。第17题：政府如何确保这些改革能够支持一个包容性的支付生态体系？

管理行业风险

3.38 自……以来，支付行业已发生了重大演变

对支付服务提供商（PSRs）和电子货币发行人（EMRs）的介绍，无论从规模还是复杂性方面来看。企业数量与多样性的增长，以及新技术和新型支付模式的日益广泛应用，为消费者和企业带来了显著的益处。然而，这些发展也同时为……创造了新的机遇。

8 https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6909ed8db04a520c5051843f/金融包容性报告.pdf

开发与利用，以及该领域内某些风险的加剧，可能导致消费者和企业遭受损害。

3.39 特别是，这些发展可能会产生额外的

可被用于实施金融犯罪的漏洞。政府最新发布的《国家风险评估》指出，支付与电子货币领域面临的金融犯罪风险有所上升，这既反映了该领域的扩张，也体现了支付流动性质的变化。这些风险的产生源于该行业的快速扩张，由此带来了服务的复杂性增加和多样化，包括特定的产品创新。

3.40 在现行框架下，金融行为监管局（FCA）有权采取行动

对于其认为未达到规定标准的公司，采取相应措施。与其它行业一样，政府期望金融行为监管局（FCA）以适当、适度的方式行使其职权，以管控该行业的消费者权益受损风险，并维护市场诚信。

3.41 然而，政府认识到，诚信与

英国金融体系的韧性对于我国的繁荣与安全至关重要，其中包括打击金融犯罪。因此，政府亦欢迎各方就支付领域是否需要采取额外措施以降低对消费者和企业的风险提出意见。这包括考虑是否有必要引入进一步的问责机制，例如强化支付机构及电子货币机构高级管理人员的持续性责任，以确保企业内部的有效监督与风险管理；同时，也需评估是否有必要对支付服务及电子货币监管框架中的相关条款作出有针对性的修订，以应对与新产品及新商业模式相关的风险，同时继续支持该领域的创新与竞争。问题18：近年来，支付及电子货币领域对消费者和企业出现了哪些主要风险？现行监管制度对此的应对情况如何？

第19题：支付服务与电子货币领域的高级管理人员问责机制的强化，是否有助于更好地管理金融犯罪风险？政府应当考虑哪些收益、成本或风险，包括对英国国际竞争力的影响？

第二十问：是否可以对现行法规作出有针对性的修订，以相称的方式应对行业风险？

Chapter 4

解锁未来的可能性

开放银行

4.1 开放银行是一种安全且受监管的途径，供个人和

企业可以将其银行账户的支付数据共享给可信的第三方服务提供商。这使得这些第三方服务提供商能够向客户提供有益的产品和服务，包括与支付相关的产品和服务。

4.2 开放银行在实现……方面发挥着至关重要的作用

政府在账户间支付领域的相关愿景，包括开发可变定期支付功能，这将使消费者对其支付金额及支付时间具有更高的透明度、灵活性和控制权。同时，这也为账户数据相关领域带来了新的机遇。

4.3 在《国家支付愿景》公布之后，有

英国开放银行领域已取得显著进展。金融行为监管局（FCA）已阐明其关于开放银行的战略方针及对未来生态系统的发展愿景。9 未来，开放银行的两大重要组成部分分别为“未来实体”以及一个具有竞争力的商业性开放银行“方案”层的建设。“未来实体”预计将是一个非营利性机构，负责制定统一的开放银行标准，承担目前由开放银行有限公司（OBL）所履行的职能。而商业性开放银行方案则将构成各开放银行市场参与者之间的一系列安排，旨在便利客户支付账户的访问，并支持基于开放银行的新产品与服务的提供。

4.4 随着新型可变定期付款现已在……项下发生

今年将推出新的开放银行计划，并且未来实体的设立工作正在推进中。目前，政府正就开放银行的立法路径开展咨询，以支撑并推动该项工作。

4.5 开放银行是政府“智慧数据”战略的关键要素。

该战略是更广泛议程的一部分，旨在释放全经济范围内安全数据共享的潜在效益，包括金融服务的其他领域（开放金融）。

9 https://www.fca.org.uk/publications/feedback-statements/fs25-4-design-future-entity-open-banking

制定开放型未来监管框架

银行业

4.6 如今，英国开放银行体系由以下各项的结合所支撑：

《支付服务条例》（PSRs）以及英国竞争与市场管理局于2017年发布的零售银行业市场调查令（以下简称“CMA令”）。10 英国的这一做法在安全地开放客户数据访问权限、支持金融科技企业方面取得了巨大成功。4.7 《支付服务条例》为开放银行奠定了基础性规定。该条例辅以金融行为监管局的技术标准，其中要求账户服务支付服务机构（ASPSPs，例如银行）11 在获得客户同意的前提下，向经监管的第三方机构提供客户支付账户的访问权限，以便代表客户发起支付或向客户提供账户信息。在本次咨询中，这些基于《支付服务条例》的权利被称为“访问权”。

4.8 CMA命令以PSR中的相关要求为基础。总体而言，它

要求英国九大零售银行及建房互助协会实施标准化的技术网关——通过通用的应用程序编程接口（API）标准——以便利访问权的行使，并为一个负责制定并维护上述标准的中央机构（开放银行有限公司）提供资金支持。

4.9 制定开放银行的未来立法框架将

既涉及对《支付服务条例》中与开放银行相关的条款进行现代化改造，也涉及根据2025年《数据（使用与访问）法》（DUAA）建立一套更新的框架，以规范账户访问的实现方式。因此，构建这一未来立法框架存在两条并行路径。

现代化基础性开放银行条款

在《支付服务条例》中

支持新型可变定期付款的发展

4.10 访问权在促进开放方面发挥了至关重要的作用

银行业现状。作为支撑开放银行的基本权利，政府拟将这些访问权保留在法律条文中。

4.11 为确保建立明确的立法框架以支持

为配合《国家支付愿景》，政府拟就可变定期支付设立一项新的访问权。此

10 https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5893063bed915d06e1000000/retail -banking-market- investigation-order-2017.pdf 11 根据支付服务条例（PSRs），账户服务支付服务提供者（ASPSP）被授权持有并维护客户的支付账户，并按照PSRs的规定处理来自客户的支付指令（直接处理，或根据PSRs第69条通过支付发起服务提供者（PISP）间接处理）。ASPSP包括银行、电子货币机构及支付机构。

将使金融行为监管局得以据此制定相关规则，并为数据的获取与共享设定基准。政府还将考虑适用与《支付服务条例》中现有访问权相关的各项要求。

4.12 这项新的查阅权可以采取要求……的形式

根据PISP的请求，ASPSP应当允许该PISP提交支付指令，以启动由该PISP发起的一系列支付交易。

4.13 政府正在审议该项新措施的适用范围。

为建立坚实基础，推动符合政府发展目标的新型可变定期支付方式的发展，同时确保对ASPSP施加的该项义务具有适当性，特设立访问权。例如，为使该要求聚焦于未来PISP预期需求的领域，可将适用范围限定于提供活期账户的ASPSP，或将其针对特定规模的ASPSP予以实施。 问题21：您是否同意设立新的访问权以支持可变定期支付发展的建议？如同意，请说明该新访问权的适用范围应如何界定——包括其具体要求及其适用范围——并请阐述您的理由。

有关接入定价安排的权利

4.14 如今，根据《PSRs》所规定的查阅权以及所需的查阅权限

根据《支付服务指令》的规定，相关服务实际上由ASPSPs免费向第三方提供商提供。这一做法对于金融科技企业进入市场并拓展业务发挥了关键作用。然而，目前ASPSPs缺乏足够的动力进行投资以支持新产品与新服务的开发。政府拟通过赋予金融行为监管局（FCA）有关这些新产品与新服务定价方面的权力，来支持公平且可持续的开放银行新产品与新服务商业安排的发展。此外，政府正在就FCA是否应针对商业方案之外的相关安排亦拥有定价权开展咨询，该等安排与第4.37段和第4.38段所设想的商业方案情形类似。

4.15 政府致力于保护企业

一些依赖现有免费接入的金融科技模式。然而，政府也意识到，大型企业可能以显著规模获取免费API所带来的潜在担忧。因此，政府拟赋予FCA权力，以评估当前要求免费提供的任何接入服务，在未来是否应转为商业化模式（例如，在特定情况下允许ASPSP向第三方机构收取合理的接入费用）。在此过程中，预计FCA将确保此类安排继续支持有效竞争、创新以及有利于消费者的良好结果，与FCA所设定的目标保持一致。

第4.44至4.46款。根据拟议的新设可变定期支付访问权所提供的访问权限，除涉及“扫荡式”情形外（参见第4.26款），无需免费提供。

4.16 作为其中的一部分，政府正在考虑是否……

目前，《支付服务条例》第69条和第70条中关于ASPSP要求PISP或AISP在ASPSP履行接入义务之前签订合同的禁止性规定，在市场发展过程中仍具有合理性。例如，当API调用量超过某一（较高）阈值时，ASPSP要求第三方机构签订一份约定该第三方机构向ASPSP支付费用的合同，可能是合理的。 问题22：您如何看待ASPSP是否应当以及在何种情形下可以就其目前依据《支付服务条例》及CMA命令被要求免费提供的接入服务向第三方机构收取费用？ 问题23：您认为是否存在某些情形下，应当解除《支付服务条例》第69条和第70条中关于ASPSP要求签订合同的禁令？ 《支付服务条例》中的其他开放银行相关条款

4.17 在对《公共安全条例》进行现代化改造的过程中，政府亦正在考虑

是否需要对相关立法作出修改，以确保支付服务提供商（ASPSP）向支付发起方（PISP）提供的与已发起支付状态相关的信息足以满足PISP客户（例如商户）的需求，并与其他支付方式保持一致。政府认识到，目前的情况可能并非如此，因此鼓励支付服务提供商确保其向支付发起方提供的有关已发起支付状态的信息准确、可靠且及时更新。

4.18 更广泛地，政府正在考虑是否

需要对相关条款作出调整，以支持新的开放银行支付与数据使用场景，包括支付发起服务和账户信息服务的定义是否仍符合其预期用途。 第24问：《支付服务条例》第69条和第70条所规定的访问权是否需要作出相应调整，以便更好地支持开放银行？ 第25问：目前《支付服务条例》中与开放银行相关的各项定义，例如支付发起服务或账户信息服务的定义，是否仍然适用？请予以说明。 第26问：在《支付服务条例》中，是否存在您认为应当继续保留在立法中的与开放银行有关的要求？

反对将该要求赋予FCA的责任吗？ 第27题：当前的监管制度是否还需要作出其他调整，以更好地支持开放银行？

2025年数据（使用与访问）法

4.19 DUAA赋予政府设立智能数据的权力

通过次级立法确立相关框架。这包括授权政府要求数据共享，并明确数据共享所依托的“接口”（例如通过应用程序编程接口，即API）。同时，还允许制定用于实现数据共享的标准与安排（即“接口标准”和“接口安排”），并适用于那些设立接口、制定接口标准以及/或者维护或开发接口安排的组织（即“接口机构”）。

4.20 DUAA允许HMT将相关权力委托给FCA，使其能够

规范金融服务领域的相关安排——包括开放银行。

赋予金融行为监管局（FCA）对开放式基金的监管权限

根据《2025年数据（使用与访问）法》的银行业务

4.21 政府拟赋予金融行为监管局（FCA）相关权力，以……

制定一项面向未来的开放银行监管制度，由金融行为监管局负责拟定该制度的具体设计方案并开展征求意见工作。

FCA规则制定权与账户相关

服务支付服务提供商、支付发起

服务提供者与账户信息服务

提供者

4.22 政府拟赋予金融行为监管局（FCA）相关权力，以……

对支付服务提供商（ASPSP）、支付发起方（PISP）和账户信息服务提供商（AISPS）施加与接口使用、标准及安排相关的各项要求。这包括赋予金融行为监管局（FCA）以下权力：• 要求支付服务提供商提供一个接口（使支付发起方和

支付机构应当访问客户账户信息，并且

代表客户发起支付）。• 确定哪些ASPSP必须使用未来实体为该接口制定的标准。• 为以商业方式提供的开放银行产品和服务的定价设定监管框架。

• 要求支付服务提供商（ASPSPs）、支付发起方（PISPs）和账户信息服务提供商（AISPs）遵循更广泛的有关标准，包括未来实体制定的标准，例如安全与运营标准。 • 要求支付服务提供商（ASPSPs）、支付发起方（PISPs）和账户信息服务提供商（AISPs）向未来实体及金融行为监管局（FCA）共享信息。 • 确定哪些支付服务提供商（ASPSPs）、支付发起方（PISPs）和账户信息服务提供商（AISPs）应当为未来实体提供资金支持。 • 要求支付服务提供商（ASPSPs）、支付发起方（PISPs）和账户信息服务提供商（AISPs）在处理与开放银行相关的投诉时，遵守相关争议解决程序。 • 制定关于支付服务提供商（ASPSPs）以及支付发起方/账户信息服务提供商（PISPs/AISPs）之间如何进行沟通的具体要求，包括在共享和访问客户数据或发起支付时必须采用安全的通信方式。

4.23 对于一种新的开放银行支付方式——包括可变

经常性支付——为实现其广泛普及，PISP有必要通过ASPSP获取客户账户的足够比例。因此，ASPSP参与并通过商业方案进行协调，对于可变经常性支付的长期成功至关重要。在这方面，该

政府欢迎近期业界为推出一项新举措所采取的行动

一项面向可变定期支付的商业开放银行方案，由整个生态系统广泛参与，作为实现政府关于账户间支付愿景的关键组成部分。

4.24 政府期望通过设立一个新的

为确保可变定期支付的访问权并支持新产品的公平商业安排，ASPSP将被激励以自愿方式参与开放银行计划。因此，政府不拟赋予FCA新的权力，以强制要求ASPSP参与商业性开放银行计划。然而，随着市场不断发展，政府将对这些计划的采纳情况予以监测。 问题28：您是否同意拟议的方案，即赋予FCA对ASPSP、PISP及AISP施加接口相关要求的权力？ 问题29：您如何看待是否应赋予FCA权力，以强制要求ASPSP参与商业性开放银行计划？ 根据《支付服务条例》（CMA Order）对账户服务支付服务机构的其他要求

4.25 CMA命令适用范围内的ASPSP须予以披露

通过开放银行应用程序编程接口（API）提供的“产品”和“参考”信息。其中，“产品”信息包括但不限于与活期账户相关费用及收费的信息，或与中小企业贷款产品相关的信息；“参考”信息则包括但不限于分支机构地址等信息。政府现就当前社会对上述信息的依赖程度，以及是否有必要继续要求支付服务提供商（ASPSPs）提供此类信息征求各方意见。

4.26 相关ASPSP还须确保能够实施“全面扫描”

通过可变定期支付功能实现免费服务。该功能允许客户在其名下不同账户之间自动划转资金，例如将多余资金转入储蓄账户。政府拟维持该项要求，并就此征求各方意见。 问题30：是否有必要继续要求ASPSPs通过开放银行API发布“产品”及“参考”信息？ 问题31：是否有必要继续要求ASPSPs支持可变定期支付的扫款功能？如需保留，其适用范围应如何界定？

FCA关于接口机构的规则制定权

4.27 政府预计，未来实体与

商业方案的运营者将被视为《DUAA》所界定的接口机构。

未来实体

4.28 OBL 在英国开放大学的成功中发挥了基础性作用

银行业。为使开放银行能够有效、高效地运行并进一步发展，持续设立一个中央标准制定机构至关重要。未来实体将承担这一职能。

4.29 未来实体的设立正由以下因素推动：

行业。为支持这一进程，英国金融行为监管局（FCA）委托一家咨询公司对相关提案进行独立评估，以推动建立一个能够发展成为“未来实体”12的标准化制定机构。该评估为行业选择由开放银行有限公司牵头并协调下一阶段设立工作提供了重要参考。此后，业界围绕该项工作积极行动，呈现出在任何未来立法框架出台之前率先建立标准化制定机构的良好势头。

12 https://www.fca.org.uk/publications/external-research/independent-assessment-proposals-establish-open-banking-standards-setting-body

4.30 鉴于其未来职权，FCA已阐明其愿景

关于未来实体13. 政府对这一做法持支持态度，包括未来实体在支持未来的开放金融安排方面可能发挥的作用。

4.31 政府拟赋予金融行为监管局（FCA）相关权力

制定与未来实体（作为接口机构）相关的规则，以使金融行为监管局能够通过以下方式实现其愿景： • 规定未来实体在提供其接口（API）标准方面的具体要求，包括相关安全与运营标准，并要求其提供配套服务（例如维护一个中央目录，以支持API的实际应用）。 • 制定并明确开放银行API的最低要求，为未来实体的标准制定提供参考依据。 • 规定未来实体对其接口标准的执行情况及合规性进行监测的具体要求。未来实体不具有采取执法措施的权力。 • 要求未来实体向金融行为监管局共享相关信息，例如与未来实体监测活动有关的信息。 • 规定与良好治理、组织管理实践及资金安排相关的要求，从而使金融行为监管局能够考虑适用与其他受监管机构相类似的治理要求。14 • 规定未来实体建立争议解决机制，以处理市场参与者可能提出的投诉。 问题32：您是否同意拟议的方案，即赋予金融行为监管局对作为接口机构的未来实体实施监管的权力？

商业开放银行方案

4.32 政府希望推动以产业为主导的模式

新型开放银行方案的开发，该方案在……的基础上运行

13 https://www.fca.org.uk/publications/feedback-statements/fs25-4-design-future-entity-open-banking

14 https://handbook.fca.org.uk/handbook/sysc1

以商业为基础，并受FCA规则的支持，该规则设定了适当的监管框架，为相关活动提供了明确的法律依据。

4.33 “方案”本质上是一套用于进行支付的规则。

一种跨多个参与方的方法或数据服务工作，为特定方案内的各参与方如何相互协作以提升协调性设定了实际要求。“以商业为基础运营”是指该方案的参与方能够就定价安排达成一致——其中支付服务提供商（ASPSP）可因其为客户支付账户提供访问及支付发起服务而收取费用。金融行为监管局（FCA）在商业性开放银行方案定价方面的职权

4.34 预计开放银行计划将希望开展运营

基于一项多边协议。此类协议将意味着，方案内的参与方——支付服务提供商（ASPSP）、支付信息服务提供商（PISPS）和/或账户信息服务提供商（AISPs）——能够以无缝衔接且一致的条件相互交互。4.35 其中一个重要组成部分将是定价安排；通过采用集中式定价模式，可避免参与方之间形成更为复杂的双边商业协议网络，从而显著提升开放银行支付的规模化能力，并为消费者和企业带来更大益处。此外，集中式定价还有助于促进规模较小的支付信息服务提供商和账户信息服务提供商的参与，这些机构可能缺乏与多家支付服务提供商进行价格谈判的能力；同时，这种模式也有望提高参与方的价格确定性，进而更好地激励投资。进一步而言，集中式定价方法还可降低出现不公平结果的风险，即不同企业为同一项服务支付不同价格的情况。因此，政府拟赋予金融行为监管局（FCA）相应权力，要求各开放银行方案及其相关参与方建立集中式定价机制。

4.36 根据FCA规则关于……的要求

为建立此类集中定价模式所必需的安排，这一做法可能带来的一个后果是，计划参与者或可依据《1998年竞争法》（CA98）附表3第5款规定的“遵守法律要求”除外条款而获益。政府认识到，市场参与者可能会对集中定价安排在CA98项下的法律地位存有顾虑。此种做法将意味着，在FCA规则有相关要求的情况下，上述CA98中的禁止性规定将不适用于此类安排。

4.37 此外，政府拟使英国金融行为监管局能够

制定规则，为计划定价设定基本规范。例如，授权金融行为监管局（FCA）要求定价必须公平，并确保各计划在其定价方法上保持透明度。在上述基本规范以及要求各计划建立集中化定价机制的前提下，政府预期由各计划及其参与者自行决定其商业运作模式。

4.38 然而，政府亦认为将存在

有利于赋予FCA在必要时更直接干预定价的权力——例如，当市场对某一特定计划的定价存在担忧时。这将使FCA能够对定价设定一般性限制或上限，或针对个别计划施加相应要求。FCA在其他领域亦拥有类似权力，尤其是在《金融服务法案》第137C条项下的产品干预权方面。支付系统监管机构同样有权就支付系统相关价格实施监管（包括设定上限），其中包括其依据“一般性及具体性指令”所享有的权力，而政府拟将该权力用于……

FCA在支付系统整合后继承

监管机构为金融行为监管局（FCA）。金融行为监管局在商业开放银行计划方面的其他职权

4.39 更广泛地说，政府拟向金融行为监管局提供

有权就商业开放银行计划的运营方（作为接口机构）制定相关规则，从而使其能够： • 制定与各计划的良好治理及组织管理实践相关的各项要求； • 对各计划及其参与方设置其他必要的监管措施，例如关于非歧视性计划规则与参与标准以及运营韧性等方面的要求； • 规定各计划与其参与方之间争议解决程序的相关要求； • 要求各计划向未来实体提供相关信息，以支持其在应用程序编程接口（API）使用与性能方面的监测职能； • 在认为适当的情况下，就各计划向未来实体缴纳资金的安排制定相关规则； • 要求各计划向金融行为监管局（FCA）共享相关信息，以支持其对开放银行的监管工作。 问题33：您是否认为，在拟议方案下，商业开放银行计划的运行可能面临任何竞争法方面的障碍？若存在此类障碍，应如何予以应对？ 问题34：您是否同意金融行为监管局应在必要时拥有直接干预开放银行接入安排定价的权力？该等权力是否应当因定价安排系通过商业计划设立还是在商业计划之外设立而有所区别？请说明您的理由。 问题35：您是否赞同拟议方案中赋予金融行为监管局监管商业开放银行计划的权力？

第36题：对于参与机构（ASPSP、PISP和AISP）、未来实体或商业方案，金融行为监管局是否有必要拥有额外的权力，以有效管理开放银行在未来的发展？

FCA的监督与执法权力

4.40 重要的是，金融行为监管局应当能够有效实施监督和

促使各方遵守未来开放银行框架下的各项要求。为确保整个监管框架的一致性，政府拟赋予金融行为监管局（FCA）与《金融服务法》（FSMA）项下其监测、干预及执法工具箱相类似的权力。

4.41 作为该工具包的一部分，政府拟提供

英国金融行为监管局（FCA）有权就接口机构（包括未来实体及支付系统运营方）、ASPSP、PISP和AISP施加额外要求。此举将使FCA能够针对某一特定主体适用有针对性的要求，以应对该机构特有的风险或关切。

4.42 为使英国金融行为监管局能够有效遏制违反……的行为

根据相关要求，为FCA增设一项发布“合规通知”的权力可能是有益的，该权力由《金融行为监管局法》第8条所赋予。这将成为FCA依据《金融行为监管局法》所拥有的全新干预工具，同时与FCA依据《金融服务法案》所享有的执法权相一致；后者允许FCA在必要时通过法院途径实施强制执行。

4.43 在履行其作为开放银行监管机构的职责时，可能会

为使FCA能够请求并共享机密信息所必需。政府拟赋予FCA要求未来实体及其他开放银行市场参与者向其提供相关信息的权力。此外，在某些情况下，FCA通过与未来实体进行特定的数据共享，可能更有效地履行其职能，例如当未来实体发现由其API标准监测过程中浮现的问题时。因此，政府正考虑对FCA施加类似于《金融服务法案》（FSMA）中关于共享及披露依据DUAA获取的机密信息的限制，并通过设立信息共享网关，允许FCA向未来实体披露部分机密信息。 问题37：您是否同意拟议的方案，即尽可能参照FSMA中规定的FCA监督与执法权限？ 问题38：您是否认为应赋予FCA发布合规通知的权力，以确保各方遵守DUAA项下相关要求？ 问题39：您是否设想在何种情形下，FCA与未来实体就其作为开放银行监管机构的角色而共享某些机密信息将有助于实现监管目标？

实体，就FCA作为开放银行监管机构的职能而言？

FCA的监管流程及其职能的资金保障

职能

4.44 FCA现有法定目标载于《金融服务法案》第1A部分第1章。该法赋予FCA的战略目标，即确保相关市场良好运作；同时设定了若干操作性目标，包括保护消费者权益、维护并提升英国金融体系的完整性，以及促进符合消费者利益的有效竞争。此外，《金融服务法案》还为FCA设定了一个与英国国际竞争力和经济增长相关的次要目标，并明确规定了FCA在行使职权时必须予以考量的相关事项。

4.45 上述FCA既有目标及其“须予考量事项”在开放银行背景下具有重要意义且恰当。与《金融服务法案》保持一致，亦可确保FCA针对开放银行的监管方式与其更广泛的职责及监管活动相协调。因此，政府拟将FCA依据《金融服务法案》所确立的目标及其履职时需考量的相关事项，同步适用于FCA依据DUAA行使新职权与履行新职能的情形。

4.46 此外，政府亦正在考虑在FCA依据DUAA行使职权时，为其增设一项额外目标，以体现DUAA更为广泛的目标。此举有助于FCA制定支持高效、有效开放银行数据共享的规则，从而为客户提供新产品、新服务或更优功能等益处，即便这些措施并不直接涉及消费者保护、市场竞争或市场完整性。例如，该额外目标可聚焦于推动创新，或促进客户数据共享及账户功能访问。

4.47 另外，FCA还需获得相应权力——正如其在其他领域开展监管活动时的做法一样——以便从开放银行市场参与者（包括受其监管的接口机构）处收回履行职能所产生的成本。 问题40：您是否同意参照FCA依据《金融服务法案》所确立的目标及其履职时需考量的相关事项，以指导FCA在开放银行领域行使新职权与履行新职能？ 问题41：您如何看待为FCA增设一项反映DUAA更广泛创新与数据导向目标的额外目标，以支持其对开放银行的监管方式？

4.46 政府亦正考虑向金融行为监管局（FCA）提供一项

在依据《数据互操作性与开放银行法》（DUAA）行使职权时，还应体现该法更为广泛的目标。这有助于金融行为监管局（FCA）制定相关规则，以支持高效、有效的开放银行数据共享，并在不直接涉及消费者保护、竞争或市场诚信的情况下，为客户提供新产品和服务的可获得性以及功能性的提升等益处。例如，FCA的这一额外目标可以是支持创新，或者促进客户数据的共享及账户功能的获取。

4.47 此外，金融行为监管局将要求赋予其相应权力——正如其……的情况一样。

其他行业的活动——从开放银行市场参与者（包括受其监管的接口机构）处收回其履行职能所产生的费用。 问题40：您是否同意在FCA行使与开放银行相关的新增权力和职能时，参照FCA《金融服务法案》（FSMA）的目标及其必须考虑的相关事项？ 问题41：您如何看待为FCA增设一项额外目标，以体现DUAA更广泛的创新及数据导向目标，从而支持其对开放银行的监管方式？

问题42：对于本次咨询中提出的问题，是否还有其他方面的反馈意见？

第五章

如何对此作出回应

咨询及后续步骤

咨询问题摘要

第二章问题

问题1：哪些面临监管要求的机构应保留在立法中，哪些应下放给金融行为监管局（FCA）？请说明理由。 问题2：对于您认为应保留在立法中的监管要求，是否有必要对其进行任何更新？ 问题3：当前与支付服务及电子货币监管框架相关的条款，例如关键定义等，是否需要更新？如需更新，请说明具体方式。 问题4：英国应当将哪些国际监管动态，例如欧盟近期的改革措施，纳入其更新后的支付服务及电子货币监管框架中？

第三章问题

问题5：现行监管框架是否需要作出调整，以释放代币化存款在零售支付领域所带来的机遇？ 问题6：您是否同意，仅为用于支付目的而发行的、由英国境内或来自“认可司法管辖区”的稳定币，应被视为“类货币”并纳入英国支付监管范围？ 问题7：是否应当允许获准发行“英国发行的合格稳定币”的企业无需额外许可即可提供支付服务，但须遵守相关要求？ 问题8：您是否同意，对于英国发行的合格稳定币，在符合新《支付服务条例》第9M条规定的前提下，其用于支付目的的保障措施最终应纳入支付监管体系，而非加密资产监管体系？ 问题9：您是否赞同拟议的将支付活动与电子货币发行活动进行广泛分离的监管安排？

问题10：您是否同意关于为代币化支付与非代币化支付设立统一的受监管支付活动体系的建议？以这种方式整合相关活动是否存在任何风险？若存在，是否应通过以不同方式界定受监管支付服务活动来降低这些风险？ 问题11：您是否同意授权及注册机构在开展基于代币化支付的支付服务时，应当申请许可变更？ 问题12：支付服务监管框架应如何调整，以支持智能合约及其所依托的可编程支付的应用？ 问题13：现行支付服务监管框架中的业务行为要求是否适用于代币化支付？请说明理由。 问题14：现行支付服务监管框架中的审慎性要求是否适用于代币化支付？请说明理由。 问题15：现有支付服务监管制度应如何调整，以支持代理型支付的发展？例如，有关支付交易身份认证与授权、以及未经授权支付交易责任的相关规定是否需要更新？ 问题16：在支付领域，还有哪些其他创新值得政府在改革支付服务监管框架时予以考虑？ 问题17：政府如何确保上述改革能够促进包容性支付生态系统的构建？ 问题18：近年来，支付及电子货币领域出现了哪些主要风险？ 问题19：强化高级管理人员的责任追究机制是否有助于更好地管控支付服务及电子货币领域的金融犯罪风险？同时，这是否会带来影响国际竞争力的风险？ 问题20：是否有必要对现行监管制度作出有针对性的修订，以便以适当的方式应对行业风险？

第四章问题

第21题：您是否同意设立一项新的访问权以支持可变定期支付的发展的提案？如同意，请说明该新访问权的适用范围应如何界定。请阐述您的理由。 第22题：您如何看待ASPSP是否应当以及在何种情形下可以向第三方机构就其目前依据PSRs及CMA Order规定须免费提供的访问权限收取费用？

问题23：您认为在哪些情形下应当解除《支付服务条例》第69条和第70条中关于ASPSP必须签订合同的禁令？ 问题24：针对《支付服务条例》第69条和第70条所规定的访问权，是否有必要作出调整，以更好地支持开放银行？ 问题25：目前《支付服务条例》中与开放银行相关的定义，例如支付发起服务或账户信息服务的定义，是否符合其预期用途？请说明理由。 问题26：在《支付服务条例》中，是否存在一些与开放银行相关的要求，您认为应继续保留在立法层面，而非交由金融行为监管局（FCA）负责？ 问题27：当前监管制度中，是否还有其他需要调整之处，以便更好地支持开放银行的发展？ 问题28：您是否同意拟议的方案，即赋予FCA权力，对ASPSP、PISP及AISP施加与接口相关的具体要求？ 问题29：您如何看待是否应赋予FCA权力，强制要求ASPSP参与商业性开放银行计划？ 问题30：维持现行《竞争法命令》项下要求ASPSP通过开放银行API发布“产品”及“参考”信息的规定，是否具有积极意义？ 问题31：维持现行《竞争法命令》项下要求ASPSP支持全面可撤销的定期付款的规定，是否具有积极意义？ 问题32：您是否同意拟议的方案，即赋予FCA权力，将未来实体作为接口管理机构进行监管？ 问题33：您认为在拟议的方案下，商业性开放银行计划的运作是否会面临竞争法方面的障碍？如存在此类障碍，应如何予以解决？ 问题34：您是否同意FCA应在必要时直接干预开放银行接入安排的定价机制？该等权力是否应因定价安排系通过商业性计划还是非商业性计划而有所区别？请说明理由。 问题35：您是否同意拟议的方案，即赋予FCA权力，对商业性开放银行计划进行监管？ 问题36：为使FCA能够有效应对开放银行未来的各项需求，是否还需要赋予其针对参与机构（ASPSP、PISP及AISP）、未来实体或商业性计划的额外监管权限？ 问题37：您是否同意拟议的方案，即尽可能参照《金融服务法案》（FSMA）中规定的FCA监督与执法权限？

第38题：您是否对英国金融行为监管局（FCA）被赋予发布合规通知以确保遵守《数据互操作性与开放银行法案》（DUAA）项下相关要求的权力持有意见？ 第39题：您是否设想在某些情形下，为履行FCA作为开放银行监管机构的职责，FCA有必要向未来实体共享特定保密信息？ 第40题：您是否同意，在FCA行使与开放银行相关的新增权力和职能时，应参照其《金融服务法》（FSMA）所规定的目标及需予以考虑的相关事项？ 第41题：您如何看待为FCA增设一项反映DUAA更广泛的数据导向目标的额外监管目标，以支持其在开放银行领域的监管方式？ 第42题：对于本次咨询中提出的各项议题，您是否还有其他反馈意见？

如何回应本次咨询

5.1 本次咨询将开放12周，于6日截止。

2026年10月。我们诚邀各利益相关方就咨询中列明的问题提交答复。5.2 请通过以下电子邮件地址提交答复：Modernisingpaymentservices@hmtreasury.gov.uk 5.3 或邮寄至：

支付与金融科技团队

英国财政部

骑兵卫队路

SW1A 2HQ

个人数据的处理

5.4 本节规定了我们如何使用您的个人数据以及

说明了您根据《英国通用数据保护条例》（UK GDPR）所享有的相关权利。

数据主体

5.5 我们将收集的个人数据涉及自然人

回应本次咨询。这些回应将来自广泛的利益相关方，他们对某一特定问题具有专业知识。

我们收集的个人数据

5.6 个人数据将通过电子邮件或书面形式收集。

提交材料，且其中很可能包含被答复人的姓名、电子邮箱地址、职务及所在单位，以及其意见。

我们将如何使用个人数据

5.7 该个人数据仅将为以下目的进行处理：

获取有关政府政策、提案或公共利益事项的意见。处理此类个人数据是必要的，以便我们了解哪些人参与了咨询，在某些情况下，

与特定被答复人联系，以讨论其答复意见。英国财政部在公布其对本次咨询的答复时，将不包含任何个人数据。

处理个人数据的合法依据

5.8 我们据以处理个人数据的法律依据是

英国《通用数据保护条例》第6条第1款第e项：处理对于履行我们为公共利益而开展的任务是必要的。该任务旨在收集证据，以制定部门政策或提案，并获取相关证据，从而帮助我们制定有效的政策。

哪些主体有权访问个人数据

5.9 个人数据仅向具有以下条件的人员提供：

合法需要将其视为证据调取程序的一部分。

5.10 我们有时会与其他方合作发布咨询意见。

机关和政府部门；在此情形下，相关情况将通过咨询本身的标识与表述予以明确。对于联合咨询，为使合作机构亦能了解答复主体身份，其在答复中提供的个人数据将被共享给上述合作机构。

5.11 由于个人数据存储于本公司的信息技术基础设施上，其将

可供我们的信息技术服务提供商访问。他们仅会为实现我们的目的并履行其与我们之间的合同义务而处理该等数据。

我们保存个人数据的期限

5.12 我们将保留个人数据，直至咨询工作结束。

完整。

您的数据保护权利

5.13 您享有以下权利：• 请求了解我们处理您个人数据的方式，并请求获取该等个人数据的副本；• 反对对其个人数据的处理；• 要求及时更正其个人数据中的任何不准确之处；• 在不再具有处理该等个人数据的正当理由时，要求删除其个人数据；• 如对我们就其个人数据的处理方式不满意，可向信息专员办公室投诉。

如何提交数据主体访问请求

5.14 如需申请查阅英国财政部所持有的您的个人数据，请发送电子邮件至 dsar@hmtreasury.gov.uk 或联系：

5.15 信息权利处

英国财政部

1 骑兵卫队路

伦敦

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投诉

5.16 如您对财政部使用您的个人数据存有疑虑，请首先通过以下方式联系我们的数据保护官（DPO）：privacy@hmtreasury.gov.uk。5.17 若我们未能令您满意地解决您的疑虑，您可向信息专员提出投诉，联系方式为casework@ico.org.uk，或通过其官方网站进行投诉。

英国财政部联系

本文件可从www.gov.uk下载。如您需要以其他格式获取本信息，或对英国财政部及其工作有普遍性疑问，请联系：

通信小组

英国财政部

1 骑兵卫队路

伦敦

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电话：020 7270 5000 电子邮件：public.enquiries@hmtreasury.gov.uk