英国加密资产与稳定币监管路径：咨询文件与政府回应（2021–2022）

英国针对加密资产与稳定币的监管方法：咨询与证据征集（2021年1月）

英国的监管方法

加密资产与稳定币：

咨询与证据征集

2021年1月

© 2021年王室版权 本出版物依据《开放政府许可》第3.0版条款授权使用，另有说明者除外。如需查阅该许可，请访问 nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence/version/3。凡涉及第三方著作权信息之处，您须向相关权利人取得许可。本出版物可通过以下网址获取：www.gov.uk/official-documents。有关本出版物的任何咨询，请发送至 public.enquiries@hmtreasury.gov.uk。

ISBN：978-1-911680-25-3 出版社：3066

加密资产与稳定币：

目录

前言 2

第一章 加密资产与现行监管格局 3

第二章 政策方针 9

第三章 扩大监管范围 13

第四章 投资及批发用途之证据调取 30

第五章 对本次咨询及证据征集的回应 36

前言

2018年，政府成立了一个跨部门特别工作组，旨在研究快速发展的加密资产市场所产生的影响。当时，该工作组认为，分布式账本技术（DLT）可能对多个行业产生重大影响，并有望为金融服务领域带来切实的益处。同时，工作组亦认定，加密资产市场尚处于发展初期，且目前这一代加密资产能够带来实际效益的证据较为有限。

两年之后，格局正在迅速发生变化。所谓稳定币有望为更快速、更低成本的支付铺平道路，使人们在支付商品或储存资金时更加便捷。同时，越来越多的证据表明，分布式账本技术（DLT）可能为资本市场带来显著益处，并有可能从根本上改变其运作方式。

然而，正如在快速演变的市场环境中始终如此，这些发展可能对消费者构成一系列风险，并且根据其普及程度，也可能对金融体系的稳定性产生影响。因此，在上一次预算案中，财政大臣宣布我们将就如何应对这些创新所带来的挑战与机遇开展咨询。

英国长期以来一直被公认为金融科技领域的全球领导者。我们致力于保持这一地位。在实践中，这意味着构建一个有利于企业创新的监管环境，同时关键性地维持最高标准的监管要求，以确保公众能够可靠且安全地使用新技术。这对于增强整个金融体系的信心至关重要。

本文件标志着我们与业界及利益相关方就监管方法开展磋商进程的第一阶段。该方法将基于潜在采纳情况的证据以及最严重风险所在之处予以制定。在此过程中，我们将秉持敏捷、以风险为导向的监管思路，并以“相同风险，相同监管结果”原则为根本遵循。

正如大法官近期所阐明的，短期内我们的首要任务是确保相关制度框架能够支持稳定币的安全使用。随着该市场不断走向成熟，政府将继续对新出现的风险保持高度关注与监测。我们将随时准备采取进一步的监管措施，以确保该市场能够切实服务于在其中开展业务的个人和企业。

您的答复将有助于为政府的政策制定提供参考，并确保英国的监管框架能够适应未来发展需求。

英国下议院议员、财政部经济事务次官约翰·格伦

第一章

加密资产与现行

监管格局

引言

1.1 近年来，金融创新呈现出快速变革的态势，并由此加速了……

受新冠疫情的影响进一步加剧。加密资产作为一种提供新型交易、投资和资金存储方式的工具，已成为这一趋势的一部分，并在未来可能发挥越来越重要的作用。然而，正如在快速变化的技术环境中始终如此一样，它们也带来了新的挑战与风险。

1.2 新兴的加密资产形式，如稳定币，其旨在

其价值能够保持稳定，可作为广泛使用的支付手段，并有望促进跨境交易的改善。与此同时，根据其规模及使用性质的不同，这些发展也可能带来与传统受监管支付系统相似的金融稳定性和消费者风险。

1.3 目前，相当大比例的加密资产处于监管之外，或很可能将处于监管之外。

位于监管范围之外。这意味着它们可能不受金融服务与支付领域其他部分所适用的相同消费者保护措施或风险防范机制的约束。1这可能导致相关利益无法实现，并使消费者面临潜在风险；同时，根据其普及程度及资金转移规模，还可能对金融稳定和消费者权益构成威胁。

1.4 鉴于此，并考虑到变革的节奏，财政部于2020年3月

预算案列出了作为英国应对加密资产举措的两项措施：• 就将某些加密资产纳入金融促销监管范围以加强消费者保护开展咨询；以及 • 就加密资产的更广泛监管框架开展咨询，包括来自所谓“稳定币”的新挑战。

1.5 英国财政部关于加密资产推广的咨询于26日结束。

十月。进一步的详细内容将适时予以说明。

1.6 本次咨询涉及第二项承诺。其旨在征求关于如何……的意见。

英国能够确保其监管框架具备充分能力，以充分发挥新技术的效益，支持创新与竞争，同时有效防范对消费者及金融稳定的潜在风险。该框架体现了英国……的建议。

1 正如金融政策委员会（FPC）在2019年12月发布的《金融稳定报告》中所指出的：“在缺乏额外监管的情况下，某些拟用于支付的稳定币可能无法提供与传统支付体系中用于交易的中央银行货币或商业银行货币相类似的保护。”

联合加密资产特别工作组，2 该工作组于2018年成立，其职责是评估加密资产及分布式账本技术（DLT）在英国所带来的风险与收益，并就适当的监管应对措施提出建议。

1.7 政府拟采取分阶段、按比例的方针

该监管框架对所面临的风险保持高度敏感，并能及时回应市场的新发展。本文件系咨询程序的第一阶段，重点在于为稳定币构建一个稳健的监管环境，其中政府认为相关风险与机遇最为紧迫。随着该市场的不断成熟，政府将对新出现的风险进行战略性评估。未来针对可能涵盖更广泛代币及服务的监管措施，将以本次分析为基础，并充分考虑业界、消费者及监管机构的意见。

1.8 政府邀请广泛的利益相关方提出意见，并

尤其是从事加密资产业务的公司。若相关提案获采纳，英国财政部及有关英国监管机构将就其实施事宜发布进一步的咨询意见与指引，包括针对具体公司的各项要求（有关后续步骤及应对方式的详细内容，请参见第4章）。

1.9 该文件的咨询部分结构如下：第一章

规定了加密资产及其在英国监管体系中的现行地位；第2章概述了政府拟议的政策方针；第3章就用于支付目的的加密资产提出了具体建议。

1.10 最后，证据征集（第4章）旨在征求利益相关方对更广泛问题的意见

与用于投资目的的加密资产以及分布式账本技术在金融服务领域的应用相关的各类问题。具体而言，该文件询问了在各金融市场采用分布式账本技术的利弊、是否存在阻碍其推广的障碍，以及政府和监管机构在此领域应考虑采取哪些进一步措施。

什么是加密资产？

1.11 加密资产被理解为价值的数字化表现形式或

可以通过电子方式转让、存储或交易的合同权利，且该等权利可能（但并非必然）使用密码学、分布式账本技术或类似技术。3 本文中，“代币”一词与“加密资产”可互换使用。

2 会员包括英格兰银行、金融行为监管局及英国财政部的高级代表。此外，支付系统监管机构亦出席该会议。 3 该表述在很大程度上与政府拟议的金融促销监管扩展以及英国反洗钱和反恐怖融资法规中所采用的定义相一致（尽管与此不同的是，该表述并未明确指出分布式账本技术和密码学为必要特征）。

1.12 加密资产可实现多种功能，涵盖从交易到……

从数字藏品到为新项目筹集资金。目前尚不存在国际公认的加密资产分类体系或分类标准。2019年，英国金融行为监管局（FCA）发布了《加密资产指引》，根据其与现有FCA监管框架的契合程度，将代币划分为三大类：电子货币代币、证券型代币以及不受监管的代币。4 • 电子货币代币符合2011年《电子货币条例》（EMRs）中关于电子货币的定义——即以数字化形式存在的支付工具，能够随时按面值赎回，并使持有人对发行方享有直接债权；• 证券型代币具有类似于特定投资工具的特征，例如股票或债务工具，具体规定见英国相关立法。5 通常而言，此类代币很可能是传统证券的代币化数字化形态。与电子货币代币类似，这类代币已纳入英国监管范围，因此受FCA监管；• 不受监管的代币既不属于电子货币代币，也不属于证券型代币，主要包括：• 实用型代币：用于购买服务或获取分布式账本技术（DLT）平台访问权限的代币——例如，用于获取在线云存储服务的代币；以及• 交换型代币：主要作为交易媒介使用的代币——其中包括广为人知的加密资产，如比特币、以太币和瑞波币等。

1.13 英国金融行为监管局的指导意见亦明确指出，许多代币可能具有混合性质。

在不同时间点可能呈现不同的形态并归入不同类别——例如，它们最初可能用于筹集资本，随后则主要用作交换媒介。

1.14 高波动性一直是许多广为人知的……的一个显著特征

交换代币，使其更不适宜用于支付目的，而对部分持有者而言则更具吸引力，成为一种高风险的投机性投资。2018年3月，英国金融政策委员会（FPC）指出：“其价值目前波动性过大，难以被广泛用作货币或价值储存手段；加之交易成本高昂、结算时间漫长，使其作为交换媒介效率低下。”此外，FPC还表示：“作为资产，它们并不构成对未来任何收入流或抵押品的索取权。除其当前有限的未来被采纳为货币的可能性外，它们并无内在价值，因此可能最终一文不值。”

1.15 所谓“稳定币”是加密资产的一种演进形式，其旨在

尽量降低价值波动。根据其设计，稳定币目前可能归属于上述任何一类——尽管它们目前更倾向于被视为未受监管的交易所代币或电子货币代币。稳定币旨在

4 现行支付系统监管所依据的定义并未反映本节所阐述的分类标准。相反，各类系统是根据其安排是否促进资金或货币的转移（以及其他相关标准）予以界定的。有关内容将在第三章中作更为详尽的论述。

5 2000年《金融服务与市场法》2001年《（受监管活动）令》（RAO）

为维持其价格稳定，通常与法定货币等稳定资产挂钩。6 例如，Tether、Paxos 或 USD Coin。

1.16 设计特征各不相同，包括稳定币的抵押或稳定机制（例如

例如，通过金融资产或利用算法按需增减供应量以维持价格稳定）。其他设计特征还包括代币持有人对所提及任何资产的债权的存在及其性质（例如，持有人是否享有储备中相关资产的法定权利），以及能够持有该代币的用户群体。

1.17 稳定币安排可以由若干不同的实体构成，其中

链，从事与代币发行、稳定币的赎回与稳定、代币兑换以及与用户互动相关的活动。相关机遇与风险因这些设计特征、采用规模及预期用途而异。

1.18 英国金融行为监管局对上述代币的分类旨在就哪些

代币可能处于英国金融行为监管局（FCA）的监管范围之内，并可能受到其监管。然而，目前存在多种分类方法，例如根据代币的经济功能进行分类（如“支付型代币”和“投资型代币”），或依据其赋予用户的权利等其他相关特征进行分类。此外，随着市场性质的不断变化，相关分类标准亦随之演进。

1.19 为确保市场参与者的连续性和明确性，政府

建议在尽可能大的程度上维持金融行为监管局（FCA）的宽泛分类方法。然而，为反映将更多代币及相关活动纳入监管范围的建议（如第二章所述），政府正在考虑是否有必要设立一类新的受监管代币——稳定型代币。

1.20 稳定型代币的监管类别，是指那些能够实现价值稳定的代币。

其价值通过参考一种或多种资产（如法定货币或大宗商品）来确定（即通常所称的稳定币），因此更可靠地用作交换媒介或价值储存手段。该类别还将涵盖其他形式的代币化支付与结算资产，以及央行数字货币的代币化形态。关于纳入范围的各类代币的进一步说明载于第3章。

1.21 在考虑本分类时，政府及其他加密资产

任务组当局认识到，尽管加密资产通常以分布式账本技术（DLT）为支撑，但稳定币亦可采用其他类型的技术加以设计。因此，该分类并不以其所依托的技术为依据（例如，无论其是否依赖于分布式账本技术）。

1.22 政府承认，更为细化的分类或分类体系

第1条 代币可能具有多种益处，例如有助于为消费者提供明确性。

6 金融稳定理事会（FSB）作出了如下区分：“算法型稳定币：指通过协议机制，根据市场需求变化自动增减其供应量，从而维持币值稳定的稳定币；以及资产挂钩型稳定币：指通过锚定实物或金融资产或其他加密资产来维持币值稳定的稳定币。”关于算法型代币的处理方式，详见第三章（3.16）。

以及企业对其所使用的加密资产类型及其所带来的收益与风险的认知。然而，鉴于市场发展迅速且许多代币具有混合性（有时甚至较为模糊），任何分类都必须具备前瞻性并保持足够的灵活性。政府现就该问题征求各方意见与反馈。框注1.A：供受访者参考的问题

1 您是否对继续使用一种分类制度持有意见

在总体上与英国主管机关发布的现有指导意见保持一致，并在必要时补充新的类别？

2 您是否对拟议的新监管类别有何意见？

“稳定币”？

英国当局及……所采取的措施

政府

1.23 自加密资产特别工作组于2018年发布报告以来，英国政府及英国

有关当局已采取多项措施，以应对加密资产带来的风险并支持相关创新，包括但不限于：7 • 就稳定币提出最低政策预期（英格兰银行、英国财政部）——这些预期已通过演讲及国际报告予以传达，8 其中包括金融稳定理事会（FSB）关于稳定币监管的报告，以及七国集团全球稳定币工作组的报告。该报告指出：“在法律、监管与监督方面的挑战和风险……得到充分解决，并通过适当的设计以及遵守与风险相称且清晰明确的监管要求之前，任何全球性稳定币项目均不应投入运营。”9 此外，这些要求亦由英国金融政策委员会予以阐明。

委员会（见方框3A）10

• 明确监管范围（FCA）——本条款规定了哪些代币可能被视为《2000年金融服务与市场法》项下的特定投资，包括那些根据《第二金融工具市场指令》（MIFID II）被认定为金融工具的代币，或被纳入电子货币范畴的代币。

7 司法部亦资助法律委员会开展一项旨在探讨数字资产法律地位的项目。该委员会将重点研究占有问题，并提出改革建议，以确保法律能够适应数字资产的发展需求。其目标是在2021年上半年发布一份咨询文件。 8 “重新发明轮子（并辅以更多自动化）”，安德鲁·贝利于2020年9月在布鲁金斯学会线上活动上发表的演讲；“是时候谈论货币了”，乔恩·坎利夫于2020年2月在伦敦政治经济学院发表的演讲；“把握数字金融带来的机遇”，安迪·霍尔丹于2020年11月在TheCityUK发表的演讲；“新冠疫情后的支付体系”，克里斯蒂娜·塞格尔-诺尔斯于2020年6月在伦敦政治经济学院发表的演讲。 9 G7工作组关于“调查全球稳定币的影响”的报告，由CPMI于2019年10月发布；以及FSB关于“全球稳定币安排的监管、监督与治理”的报告，于2020年10月发布。 10 英格兰银行2020年8月发布的《金融稳定报告》。

电子记录管理系统（EMRs）。根据拟开展的业务活动，可能需要获得金融行为监管局（FCA）的授权或进行注册： • 落实第五号反洗钱指令（英国财政部、FCA）——将托管钱包服务提供商及加密资产交易平台纳入反洗钱（AML）和反恐怖融资（CTF）监管体系； • 就将更广泛的加密资产类别纳入FCA金融推广监管框架开展咨询（英国财政部）——若该举措得以推进，将适用于与符合条件的加密资产相关的各类推广活动； • 禁止向零售消费者销售、营销及分销以特定类型加密资产为标的的衍生品及交易所交易票据（FCA）——相关最终规则已于2021年1月6日生效，限制了以未受监管且可转让的加密资产为标的的差价合约、期货、期权以及交易所交易票据的销售、营销及分销活动； • 关于加密资产诈骗的消费者警示（FCA）——除提供消费者自我保护指南外，FCA还公布了一份已知从事诈骗活动的企业名单。2019年5月，FCA（联合行动欺诈中心）报告称，2018/19年度涉及加密资产及外汇投资的诈骗举报数量较上一年度增长了三倍（但需注意，同期加密资产使用量亦呈上升趋势）； • 通过FCA沙盒机制支持基于分布式账本技术（DLT）的服务（FCA）——FCA继续通过其各项举措支持创新型金融服务企业，其中包括直接支持职能，为企业提供监管反馈，以及监管沙盒机制，允许企业在FCA监督下于真实环境中测试产品。特别是在监管沙盒中，分布式账本技术一直是并仍然是最受青睐的测试技术，约有三分之一的企业将其用于推动自身产品与服务的创新。在沙盒中测试的基于DLT的解决方案涵盖支付、金融工具代币化、数字身份认证及保险中介等领域。

1.24 在上述举措的基础上，政府认为有必要采取进一步的监管措施

为使政府及有关机关能够实现下文所述之目标，有必要作出相应调整。

第二章

政策方法

目标、原则及英国的倡议

2.1 英国财政部及其他加密资产特别工作组的主管机关已认定一项

一系列旨在指导政府监管加密资产的宗旨与原则。具体如下：

目的

保护金融稳定与市场诚信。这包括维持适当的监管标准，确保基础设施具备运营韧性，并建立相应的风险防范机制，以有效降低对金融稳定构成的各类风险。提供强有力的消费者保护。这意味着确保消费者在使用相关金融服务时，能够享有与其使用其他受监管工具用于相同目的（例如支付）时同等水平的保护。促进竞争、推动创新并支持英国的国际竞争力。这意味着继续鼓励和支持英国金融科技企业的发展，同时确保消费者和企业能够获得种类丰富、质量优良的服务与产品。

原则

在尽可能维持英国监管机构现有职责分工的基础上，贯彻“相同风险、相同监管结果”的原则。在此过程中，政府将保持技术中立，同时审慎评估所采用的技术是否带来额外风险，或其应用在何种情况下能够有效降低风险。这有助于实现政府确保公平竞争环境、减少套利空间的政策目标。具体而言，即在相关法规和要求适用的情况下予以沿用，并根据特定特征或风险作出必要调整或增设相应要求。此外，政府还将尽力维持英国各监管机构在活动监管方面的现有职责划分，包括英格兰银行、金融行为监管局（FCA）以及支付系统监管机构（PSR）之间的职责分工。同时，确保相关监管措施具有适当性，聚焦于风险与机遇最为紧迫或突出的领域。英国有关当局应当

避免对相关主体施加不成比例或过于繁重的监管，尤其是在最终用户已知悉相关风险或相关活动不会引发金融稳定风险的情况下。因此，政府拟采取渐进式、分阶段的监管调整路径（有关监管变革顺序的详细说明，请参见第3章）。同时，确保该方法具有灵活性，能够及时反映国际讨论动态，并与政府未来在金融服务及支付领域监管方面的总体方针保持一致。鉴于加密资产的跨境特性，英国承诺与其他司法管辖区以及通过国际标准制定机构开展合作，在可行范围内推动相关处理方式的协调统一。在此过程中，相关措施应能够根据国际讨论的最新进展作出相应调整，包括在必要时就等效性问题予以考量。此外，政府还将努力确保针对加密资产的监管框架与“支付格局审查”及“未来监管框架（FRF）审查”的成果相衔接；上述两项审查正在研究金融服务与支付领域的监管框架如何调整，以适应未来发展需求。

2.2 政府承认，在某些情况下可能存在紧张关系

不同原则之间存在相互冲突，因此需要对其进行优先排序或相互权衡。

第2.A箱：受访者提问

3 您是否对政府拟议的目标有何意见，以及

加密资产监管的原则是什么？您对哪些原则应当优先考虑，或在这些原则之间可能存在何种张力，有何看法？

总体方针及相关英国举措

2.3 政府拟议在……框架下采取加密资产监管方式

哪些企业要求由独立监管机构制定并实施。这将涉及独立监管机构在英国财政部和议会设定的目标及更广泛考量的框架内，运用灵活的权力发布规则或行为准则。

2.4 这具有两项关键益处：其一，加密资产模型仍在不断发展，并且

发展迅速，而这一方法使监管制度能够及时应对新情况。政府希望确保该制度能够与时俱进，在出现新的模式或创新时作出相应调整。其次，国际层面正在开展相关工作，以制定适当的全球监管标准并审查现有指引。例如，目前正就《金融市场基础设施原则》（PFMIs）在稳定币领域的适用性开展评估工作。《金融市场基础设施原则》是由国际清算银行发布的标准。

支付与市场基础设施委员会（CPMI）及国际证券监管机构组织（IOSCO）。政府希望确保其具备灵活调整监管措施的能力，以充分考虑该项工作的相关成果。

2.5 在实践中，这意味着英国财政部将不会寻求对具体企业作出详细规定

通过立法确立相关要求（因此在本次咨询中并未如此行事）。相反，政府旨在明确监管范围以及该新制度下适用的目标与原则。为此，政府在本次咨询中仅就上述领域征询意见。若政府采纳这一做法，英国金融服务监管机构将就具体的公司合规要求开展咨询。同时，这可能还需配套实施更为严格的审查机制，以确保监管机构在设定公司合规要求时能够切实履行其问责义务。

2.6 2020年7月，政府发布了一份证据征集公告，以支持一项……

英国支付格局的审查。《支付格局审查》（PLR）正在对当前支付格局进行全面评估，并研究为跟上新兴创新所需作出的相应调整。政府将在不久后就PLR征求意见所提出的各项建议，进一步阐明具体细节。通过此次关于加密资产的咨询所考虑的各项改革措施，旨在支持并契合政府借助PLR所制定的更广泛的支付政策框架。

2.7 英国财政部与英格兰银行正在继续开展分析工作，以

评估与英国央行数字货币（CBDC）相关的潜在机遇与风险，以及世界各地正在开展的CBDC相关举措。政府对英格兰银行于2020年3月发布的讨论文件表示欢迎，并对其与海外中央银行开展的重要合作、分享CBDC相关宝贵经验的工作予以肯定。目前，英国财政部与英格兰银行正携手研究下一步工作安排。英国在该议题的探索中发挥着引领作用，旨在全面把握其可能带来的广泛机遇与挑战。

2.8 一些其他司法管辖区正在考虑或已经实施

为将加密资产和稳定币纳入监管体系而进行的立法变革。不同司法管辖区在监管范围与实质内容方面采取了各异的路径。英国财政部及英国相关主管机构正密切关注该领域的最新动态，其中包括欧盟委员会提出的《加密资产市场》（MiCA）拟议法规，该法规创设了一套专门的监管制度，并将其适用于广泛的发行人和服务提供商。此外，国际上还有其他监管模式，如全面禁止或修订现行法律（例如证券法），以将各类代币及其相关服务提供者（如交易所、钱包等）纳入监管范围。 方框2.B：受访者需回答的问题

4 您是否同意所概述的这一方法，即监管方面

周界、目标及原则由政府和财政部确定，具体实施细则由英国的独立监管机构制定。

5 您对英国的做法在多大程度上……有何看法？

是否应当与其他司法辖区保持一致？

第三章

扩大监管范围

立法变更的第一阶段

3.1 遵循政府确保监管方式的宗旨

加密资产的监管措施应当适度，并且为聚焦风险与机遇最为突出的领域，政府已审慎考量如何最优地安排各项改革措施的实施顺序。本章将阐述政府的相关建议及其理论依据。

3.2 目前，许多加密资产和未受监管的交易所代币仍然

极其波动，无法作为支付手段或价值储存手段得到可靠使用。英国金融行为监管局（FCA）最新开展的消费者调查显示，加密资产在零售领域的主导用途为投机性投资：目前，47%的英国加密资产消费者表示其购买加密货币“是出于可能获利也可能亏损的赌博心理”，且89%的受访者清楚地认识到，此类资产不受监管保护。1 这表明，当前消费者对购买加密资产相关风险的认知水平相对较高。

3.3 英国加密资产市场的规模仍然相对较小，但正在迅速增长。

发展。政府认识到，许多从事加密资产活动的企业均为中小企业和初创企业。政府希望确保任何相关举措均能促进负责任的创新，尤其是在风险得到充分沟通并被充分理解的情况下。同时，政府亦致力于确保此类技术的应用不会对金融稳定构成威胁，并已建立相应保障机制，以防范其被用于非法活动。

3.4 因此，政府正在考虑一种方案，即在该方案中使用……

目前尚未受到监管、且主要用于投机投资目的的代币及相关活动，例如比特币，初期可能仍被排除在行为监管与审慎监管的适用范围之外。与此同时，此类代币将依据金融促销制度（如获采纳）以及反洗钱/反恐怖融资监管要求，接受更为严格的规制。此外，用以获取特定服务的实用型代币亦将不在授权监管范围内。

3.5 同时，稳定币的使用呈上升趋势；2020年6月，其……

报道称，使用稳定币进行的交易价值首次超过了比特币。2 稳定币旨在保持其价值稳定，通常……

1 加密资产消费者研究2020，研究说明，2020年6月30日，https://www.fca.org.uk/publication/research/research -note- cryptoasset-consumer-research-2020.pdf

2 https://medium.com/akeo-tech/2020年稳定币完全指南-1f37b7e11d9d

以参考资产为支撑，这意味着它们可以更可靠地用作交换媒介或价值储存手段，尽管它们也可能被用于促进投资或交易活动。这一观点得到了英国金融行为监管局（FCA）研究的支持，该研究发现，稳定币最有可能被用作支付手段；27%的稳定币持有者曾使用其购买商品和服务。3

3.6 政府认为，如果能够制定适当的标准并实施相应的监管措施，

在满足特定条件的情况下，某些稳定币有望在零售支付和跨境支付（包括结算）领域发挥重要作用。这意味着它们有可能带来分布式账本技术（DLT）所具有的速度、效率和韧性等优势。部分相关举措还有望在境内及跨境层面促进金融包容性和经济增长。新冠肺炎疫情加速了数字支付方式的普及，这可能在未来进一步推动稳定币在交易与汇款领域的应用。4

3.7 政府认为，经过适当设计的监管能够

促进创新与行业发展，使负责任的行业参与者得以开展创新活动，并增强消费者信心。然而，在缺乏适当监管与监督的情况下，稳定币可能带来一系列风险。这些风险包括： • 对金融稳定与市场诚信的风险：当稳定币被广泛用作支付手段时，可能对金融稳定及实体经济构成威胁。个人和企业能够安全、顺畅地进行支付并保持信心，对于维护金融稳定至关重要。若稳定币链出现中断或故障，可能导致消费者无法提取资金或完成支付。此外，稳定币还可能被用于价值储存，并因其设计或使用方式而被视为类货币工具。资产价值的不确定性或大幅波动，可能引发与传统支付系统运营或财务失败相关的类似金融稳定风险。鉴于这一风险，在现代经济体中，作为类货币工具的私人资产通常受到高度保护，以确保消费者能够放心使用，并能与其他广泛流通的私人发行货币实现无缝兑换。大多数稳定币安排试图通过某种参考资产（如大宗商品或法定货币）来维持其稳定性。然而，根据参考资产的性质以及储备金的持有与管理方式，其稳定性和可赎回性可能伴随额外风险（参见附录3.A中FPC关于稳定币支付链的原则）。 • 对消费者的风险：首先，消费者可能因资产价值的波动而遭受资金损失的风险。

3 https://www.fca.org.uk/publication/research/research-note-cryptoasset-consumer-research-2020.pdf

4 https://www.bis.org/publ/bisbull03.pdf

稳定币或相关机构的失败。当消费者保护措施有限时，风险往往会加剧——例如，由于缺乏、不确定或无法实现赎回请求所致。此外，消费者可能对其所购买的产品或服务缺乏充分了解，且消费者数据存在丢失或被滥用的风险。消费者损害还可能源于产品模型过于复杂，或价格、费用及收费过高。同时，欺诈、金融犯罪、网络攻击或管理不善等风险亦不容忽视；一旦相关服务因运营与安全风险而难以访问或效率低下，便极有可能对消费者造成损害。• 对竞争的风险：部分创新举措可通过挑战现有金融机构的市场主导地位来促进竞争。然而，鉴于其规模扩张能力以及与现有在线服务的无缝对接，某些稳定币安排可能迅速形成市场支配地位，从而在尚未履行同等监管与合规义务的情况下提供与受监管服务相似的服务，这将导致市场竞争环境的不公平。

3.8 金融稳定理事会的报告《应对监管、监督与监察》

“全球稳定币”安排所引发的挑战，提出了十项建议。其中包括建议当局应具备必要的工具与权限，以对稳定币安排实施全面监管。金融政策委员会（FPC）亦已就系统性稳定币提出了两项监管预期，并阐明了调整英国监管框架以支持对此类安排进行适当监管的必要性（详见下文方框）。正是在这一背景下，并鉴于上述所讨论的风险与机遇，政府认为将稳定币纳入监管范围具有充分的合理性。

3.9 因此，政府拟首先引入一项监管制度，用于

用作支付手段的稳定币。这将涵盖发行稳定币的机构以及直接或间接向消费者提供与之相关服务的机构。

3.10 对于更长的时间表，政府将考虑提出一项

将更广泛的加密资产市场参与者或代币纳入授权监管框架（参见第4章）。英国监管机构和政府将继续对市场进行积极监测，重点关注相关服务与产品的使用方式及其可能对消费者造成的风险。同时，政府将致力于确保其监管方法具备灵活性，以便在未来能够以敏捷的方式将新的业务活动适时纳入监管范围，但须经过适当的咨询与审查。如出现新的风险，或有证据表明存在重大消费者损害，政府将采取进一步措施。

第3.A框：金融政策委员会（FPC）关于系统性稳定币支付链的原则 在2019年12月发布的《金融稳定报告》中，FPC指出，未来被称为稳定币的数字代币可能会越来越多地用于支付，而基于稳定币的支付链将给监管带来新的挑战。为此，FPC对基于稳定币的支付链提出了两项要求： 1. 使用稳定币的支付链应当按照与传统支付链同等的标准予以监管；对于在基于稳定币的系统性支付链中对其正常运行至关重要的机构，也应相应地实施监管。 2. 当稳定币在系统性支付链中被用作类货币工具时，其价值稳定性、法律权利的稳健性以及以面值兑换法定货币的能力等方面，均应达到与商业银行货币相当的标准。

第3.B箱：受访者问题

6 您是否同意政府对风险的评估以及

机会？

7 您是否对英国拟议的加密资产初始范围持有意见？

如上文所概述的法规？

8 您是否同意，这一做法最能平衡政府的

所述目标与原则？

调整范围及要求

3.11 用于支付的代币相关活动可能与现有情形相似

支付服务，例如支付交易的执行。然而，政府亦认识到，这些代币还可用于支付以外的其他用途。例如，目前许多代币被用作投资者在各类加密资产之间转移资金时的临时性稳定价值储存工具，而无需转换为法定货币。

3.12 拟议制度下的规则与要求将采纳相关

英国当前在电子货币与支付监管方面的做法，尽可能依托现有规则。英国规制支付活动的主要立法文件为《2011年电子货币条例》和《2017年支付服务条例》。上述法规赋予金融行为监管局（FCA）及审慎监管局（PSR）对从事相关支付业务的机构实施监管与监督的职权。

3.13 此外，《2009年银行法》及《金融服务（银行改革）》

2013年法案赋予英格兰银行对具有系统重要性的支付系统及其服务提供者的监管权力与职责，并赋予支付系统监管机构（PSR）对支付系统的监管权力与职责。英国财政部预计，上述两个机构均需对任何广泛用于支付的系统行使监管职权，且其监管方式将分别遵循各自的法定职能范围。

3.14 此外，该方法还将借鉴金融服务领域的更广泛要素。

规定，例如在客户资产保护方面，以及对稳定币的特定要求，如对稳定币的保管措施，以及使用相关私钥访问稳定币钱包的方式。

适用范围内的代币

3.15 政府的首要任务是确保那些能够可靠地

用于零售或批发交易的代币，应当受到相应的监管。政府认为，目前基于其参考资产（例如法定货币）而保持稳定价值的代币，最有可能维持其价值的稳定性并履行这一功能。根据其法律结构及具体的支撑安排，此类代币可能具有与电子货币相似的特征；而电子货币在英国金融服务监管体系下需遵守全面的监管要求。

3.16 政府因此拟寻求确保那些代币

可靠用于零售或批发交易的代币，须遵守英国授权制度下的最低要求与保护措施。政府正在考虑，对于被认定为不在这些最低要求适用范围内的代币，是否应就其在零售或批发支付活动中的营销或推广施加限制。

3.17 一些代币可能无法完全归入本类别。例如，所谓的

“算法稳定币”旨在通过运用算法调控供给来维持其价值的稳定性，且不以任何参考资产作为支撑。政府认为，此类代币更接近于无抵押的兑换型代币，并可能在保持价值稳定方面面临类似风险，因此可能不适于零售或批发交易。基于上述理由，算法稳定币不在本章其余部分所列稳定币相关建议的适用范围内。政府现就该评估意见征求各方意见，并将根据收到的反馈审慎考虑这一立场。

3.18 出于同样的原因，政府建议将证券型代币（作为

（见第一章所定义）应被排除在本章所列稳定型代币相关提案的适用范围之外。实用型代币亦很可能不在本章所列稳定型代币相关提案的适用范围内。

3.19 表3.A列明了政府拟议制度所涵盖的代币。

用于稳定币。

表3.A：拟议监管制度适用范围内的代币及其支付用途

代币类型 定义 在第一阶段的范围内

立法变更？

适用规则

稳定币：

单一法币

与单一价值相关联的

法定货币（英镑、美元等）

是的，FCA授权

基于支付监管的制度（见下文）

增强版

符合系统性阈值要求的稳定币：

其他资产-

关联的

与资产挂钩的价值

除单一法定货币（例如黄金或多种货币）外

制度（见下文）–

具体要求

关于支持资产（s）

符合系统性阈值要求5

未受监管

交换代币

无担保

主要从事零售投机活动

投资或交换媒介。可能包括算法型代币。否——但未来可能受到监管

实用型代币

用于访问当前

或未来服务（例如访问分布式账本技术平台），但亦可能被交换 否——但未来可能受到监管

安全

代币

符合……的定义

根据《RAO》规定属于特定投资，并受第……号法规的规制；但需考虑是否有必要作出相应修改，以明确相关规定，从而支持其在未来中的适用（参见第4章）。

在现行法律规定的前提下

FCA监管

5 对系统性稳定型代币支付系统及其服务提供者的银行监管，将以金融政策委员会（FPC）在方框3A中阐明的预期为基础。对于系统性资产挂钩型稳定型代币而言，这将意味着须满足严格的资本与审慎要求，并采取其他保护措施。 6 若相关使用得以推进，则该等代币的使用将受金融促销制度项下的消费者信息披露要求约束；同时，为其使用提供便利的核心实体亦须遵守反洗钱与反恐怖融资（AML/CTF）相关监管规定。

行为人、行为及要求

3.20 如第一章所述，一系列市场主体均可参与

促进稳定币的使用与发行。关键参与方或实体可能包括： • 发行方或系统运营方，负责管理某一系统的规则手册、基础设施以及代币的销毁与铸造等事务7； • 加密资产交易平台，使消费者能够将代币兑换为法定货币或其他代币； • 钱包提供商，其可能提供代币托管服务和/或管理私钥。与交易平台一道，这些机构通常构成面向消费者的最主要界面。

3.21 政府的观点认为，该监管规定将适用于相关企业。

承担下列职能或活动，无论是制定规范相关活动的规则，还是运营与这些活动相关的基础设施。

• 发行、创建或销毁与资产挂钩的代币：指代币发行方进行代币铸造与销毁的活动； • 发行、创建或销毁与单一法定货币挂钩的代币：指代币发行方进行代币铸造与销毁的活动； • 价值稳定与储备管理：指对用于支撑稳定型代币价值的储备资产进行管理，并为该等资产提供托管及信托服务，以确保稳定型代币的价值稳定； • 交易验证：指对交易及其记录的有效性进行授权或核实的活动； • 访问：指为参与者接入网络或底层基础设施提供服务或支持的活动； • 资金传输：指在降低对手方风险和违约风险的前提下，确保交易得到正确且最终结算的活动； • 为第三方提供稳定型代币的托管与管理：指代表所有者管理代币，包括保管私钥的活动。

7 在某些去中心化模式下，可能不存在负责发行或销毁代币的中央实体。

• 以稳定币进行交易

以他人名义进行交易的活动

• 以代币兑换法定货币及反之 将稳定型代币与法定货币进行购买或兑换的活动。3.22 这些活动在一定程度上与金融稳定理事会（FSB）所界定的稳定币相关活动相一致，同时进一步细化了分类，并使各项活动与英国法律下的认定标准保持一致。政府认为，其中许多活动与现行受监管的支付或电子货币业务具有相似性（例如执行支付交易）。然而，另一些活动目前并不属于传统支付链条的一部分，亦可能无法被现有支付监管框架中的相应规则所涵盖，但仍可能对消费者权益和金融稳定构成风险。此类活动包括提供代币的托管与管理服务，其中核心环节为私钥的存储与保护。

3.23 鉴于管理代币被用作……的风险这一目标，

在支持创新与竞争并体现上述各项活动的前提下，政府认为有必要制定以下高层次要求：• 授权要求及其相关门槛条件

开展经营活动前须经授权的要求

• 审慎性要求，包括资本与流动性要求、会计与审计要求

有关资本有效管理的要求及

流动性，以保护消费者和金融稳定 • 资产储备的维持与管理要求——包括持有足以支撑代币价值的储备资产的义务，以及确保该等资产质量和安全保管的相关要求 • 有序违约与破产相关要求：确保发行人和服务提供者已为调整后的处置或接管程序，或者破产情形做好准备的要求 • 代币安全保障要求：主要针对钱包和交易平台，旨在确保这些主体能够妥善保护用户的代币及其密钥的隐私与安全 • 系统、控制、风险管理和治理要求：涉及发行人或服务提供者有效实施整体管理的相关要求 • 通知与报告要求：涉及企业向监管机构及客户进行信息披露的相关要求 • 记录保存要求：涉及企业内部记录保存流程的相关要求

• 业务开展要求：与金融机构须向客户提供的各项权利相关的规定 • 金融犯罪要求

有关反洗钱适当实施的要求

洗钱及反恐怖融资规则等 • 外包要求 与关键服务安全外包相关的要求，以确保业务持续且充分运行 • 运营韧性、服务可靠性和连续性要求 在发生物理、电子、治理或其他业务故障时确保业务连续性的要求 • 安全要求（包括网络安全和云安全） 与用于技术及基础设施的网络安全风险防范措施相关的要求。

3.24 英国当局正在考虑与所持储备相关的各项要求。

针对稳定币（以及相关创新），尤其是在其运行规模达到系统性水平的情况下。这包括例如，如何确保监管措施及要求能够与稳定币拟在零售或批发交易中广泛使用的储备资产所承担的风险相匹配。此外，还需探讨为使系统性稳定币的发行机构能够按照金融政策委员会（FPC）的要求，在中央银行账户、商业银行存款或高质量流动性资产中持有储备资产，可能需要采取何种监管措施。英国监管部门将在适当时候就这些方案的影响及其在系统性与非系统性金融机构中的适用方式开展咨询。

3.25 如第一章所述，部分代币已属于……的范畴。

现行电子货币制度（例如，在电子货币监管框架内，除其他标准外，该等制度还规定向用户提供对发行人的债权，并且资金可随时按面值赎回）。政府的观点是，对于此类代币若已受现行监管约束，则上述要求应当继续适用。

3.26 在实践中，这意味着某些代币在符合电子…的认定标准时

任何货币，均将受电子货币监管，并须据此获得英国金融行为监管局（FCA）的授权。为避免套利空间并防止消费者产生混淆，政府亦正在考虑，与单一法定货币挂钩的稳定币是否应满足适用于电子货币的相关要求。凡被视作电子货币且具有显著演变为系统性风险潜力的稳定币（详见下文标准），很可能需要实施更为严格的监管措施，以符合金融政策委员会（FPC）对稳定币的预期。政府正研究如何确保相关监管措施能够以适当且清晰的框架加以实施，从而支持创新。

3.27 与其他法规相一致，拟议的授权制度亦将

允许在以下情形下予以排除：尽管某项活动可能属于适用范围，但从事该活动的机构无需取得授权。这可能

发生在该活动不产生相同风险的情形下。例如，基于稳定币且仅在有限的服务提供者网络内使用（闭环模式），或仅用于购买极为有限范围的商品或服务（如商店支付卡）的各类服务，可能被排除在外。此外，对于营业额低于特定标准的小型企业，亦正在考虑适用更为宽松的监管制度，该制度与现行支付监管规定类似。

稳定币支付系统

3.28 支付系统监管机构（PSR）是负责监管的经济监管机构

由英国财政部指定的支付系统，旨在实现保护用户利益、促进竞争与创新等目标。根据《2013年金融服务（银行改革）法》（以下简称“FSBRA 2013”），支付系统被界定为一种使个人能够进行资金转账的系统。

3.29 政府认为，能够发挥类似作用的稳定币安排

适用于现有支付系统的功能，可能属于支付系统监管局（PSR）的监管范畴，该局正在研究是否需要通过立法调整予以明确。将某一系统指定为受PSR监管的系统后，PSR即获得对该系统参与主体施加要求或采取相应措施的权力。其中，“参与主体”是指与该系统相关的系统运营机构、基础设施提供者或支付服务提供者。

系统性稳定币支付系统

3.30 当稳定的代币安排达到系统性规模时，政府

法官裁定，适用于该系统及其服务提供者的现行系统性支付监管规定亦应予适用。在英国，此项规定由英格兰银行依据《2009年银行法》（BA 2009）第5部分所载权力予以执行，此前已由英国财政部作出相关认定决定。8

3.31 政府认为，一种系统性稳定代币安排可能能够

按照与现行支付系统和服务提供者相同的方式，接受英格兰银行的监管评估（即当潜在的中断可能引发金融稳定风险时）。根据2009年《英格兰银行法》关于系统性支付系统的标准，评估内容包括：其对英国金融体系及企业造成干扰的能力，该能力基于当前或预计的交易量和交易价值、交易性质及其与其他系统的关联性，以及其可替代性，同时亦考虑英格兰银行作为货币当局在履行职责时对其的使用情况。

3.32 政府的建议是，这些标准也应适用于稳定的

从事零售或批发支付系统功能的代币安排。这意味着，一种在发行之初即具有显著系统重要性潜力的稳定币，自发行之时起便需纳入此类监管范围。

8 关于认定程序的英国财政部公开文件链接 -

由于无法直接访问该链接，我将根据您提供的内容进行翻译。如果您能提供具体的文本内容或段落，我可以更准确地完成翻译工作。请提供相关文本以便继续。

规定。以这种方式实施监管的适当触发因素应当包括潜在用户规模、预计交易量以及获取客户的可能途径（例如通过广泛使用的平台）。

3.33 达到系统重要性地位的发行人或系统运营机构，以及关键

根据2009年《支付服务法》（BA 2009）的定义，服务提供者将受英格兰银行监管，并须遵守基于《支付市场基础设施框架》（PFMIs）的强化要求，且每年需提交合规自评报告。依据现行支付系统及服务提供者相关立法中关于发布行为准则和规则的权限，英格兰银行将被赋予制定强化要求的权力。

3.34 英格兰银行将被要求就拟议的监管措施进行咨询

针对系统性稳定币体系及其服务提供者，应适用相应的监管方法与强化要求。此项安排将以《金融市场基础设施原则》（PFMI）为基础，并以金融政策委员会（FPC）在方框3A中所阐明的期望为依据。为满足FPC的期望，系统性稳定币安排须向持有人提供坚实的法律权利保障，确保价值稳定性，并使用户能够按面值将代币兑换为法定货币。对于与资产挂钩的稳定币而言，这将意味着需满足较高的资本与审慎监管要求，并采取其他保护措施。 3.35 稳定币集支付系统活动、新型类货币资产的发行以及储备资产的存储于一体。目前针对系统性支付系统的监管规定适用于经认可的支付系统运营机构，以及与经认可的支付系统相关的指定关键服务提供者——例如信息技术服务或基础设施提供商。

3.36 政府的观点认为，可能存在其他服务提供者或核心

构成稳定币链组成部分的实体可能引发系统性风险（例如钱包）。因此，英格兰银行正在考虑，在稳定币相关安排中，是否应将基于《支付服务与市场基础设施框架》（PFMIs）及金融政策委员会（FPC）相关预期的系统性监管要求，同样适用于那些在该链条内存在系统性风险的服务提供者或实体。例如，政府认为，某些用于保管或兑换客户资金的钱包，若被大规模使用，可能因任何中断事件（如消费者提取资金能力受到限制）所造成的更广泛影响，以及其在该链条中履行关键职能的潜在作用，而构成系统性风险。

3.37 在适用本评估方法时，系统重要性的认定标准及

银行监管仍将保持较高水平，正如目前对支付系统及其服务提供者所实施的监管一样。在竞争充分、多元化的市场格局下，尚难断定是否会有众多服务提供者达到足以需要实施此类强化监管的系统重要性程度。然而，鉴于该市场的动态性和新兴性，有必要确保已具备相应的监管权限，并在必要时通过认定程序予以落实，以应对当前或未来可能出现的需求。

场所要求

3.38 对于从事支付服务的机构，须经授权的要求或

受英国金融行为监管局（FCA）监管的规则适用于在英国以经常性商业活动方式开展的各类业务。而根据《2009年支付服务法》（BA2009）所赋予的有关认可支付系统的权力，则具有域外适用效力。鉴于稳定币具有数字化、去中心化及跨境等特性，英国政府及相关监管机构正在研究是否应当要求面向英国消费者进行积极营销的企业必须在英国设立实体并取得英国授权。相关选项包括：当稳定币发行方、系统运营方及服务提供方在英国境内开展营销活动时，要求其具备英国境内存在并获得英国授权；或者通过界定其在英国境内开展的业务活动，进而判定是否需要取得英国授权；亦或不设任何地域性要求。

3.39 政府及英国当局亦正在审议选址的必要性。

根据《BA2009》对系统性稳定币安排的要求。

第3.C栏：受访者需回答的问题

9 您是否同意上述所列的活动与职能是

是否足以涵盖应当纳入规制范围的各类活动？

10 您是否同意政府应主要利用现有

以支付结算法规作为构建新型稳定币监管制度的基础，并在适当情况下基于对相关风险的缓释措施，适用更为严格的监管要求；此外，还应考虑哪些现行法律法规及具体监管要求？

11 您是否同意所概述的高级别要求？您是否

是否认为需要任何额外的要求？

12 您是否对是否应当要求发行单一法定货币代币持有意见？

为满足《电子货币条例》项下电子货币的相关要求，必要时可予以适当调整并附加相应要求？

13 您是否就授权制度的豁免情形有何意见？

在稳定币监管制度方面，鉴于政府的政策目标，哪些活动是必要的？如需排除，您认为应当排除哪些活动？

14 您对适当的分类与处理有何看法？

(1) 通过运用算法以维持其价值稳定的（无抵押）代币？

15 您是否同意《银行法》第五部分应适用于那些系统？

促进新型稳定币的转让？

16 您是否对英国央行可能的扩展持有意见？

对稳定币链中更广泛的服务提供者的监管，其中系统性？

17 您是否同意《2013年金融服务法案》第5部分应适用于支付？

促进新型稳定币转移的系统？

18 您对所在地及法律实体要求有何意见？

代币发行方和服务提供者的授权制度

提供者

3.40 如前所述，政府的提案是，由金融行为监管局（FCA）负责授权并

监管从事特定受监管活动的机构，包括稳定币发行人及相关服务提供者；相关活动的示例清单载于下文。该表同时列明，从事特定活动的机构可能须接受英格兰银行和/或审慎监管局的监管。

表3.B：预期活动、实体及要求

预期的监管机构角色

活动（就“境内”而言）

范围标记）

有可能的实体

从事活动

可能适用的要求

是否受FCA监管？是否受PSR监管？是否受银行监管？

发行、制作或者

销毁代币

代币发行人的授权

审慎性要求

资产储备的维护与管理要求

有序违约与破产

体系、控制、风险管理与治理

报告（包括通知要求，例如当储备价值低于面值时）及记录保存

行为要求

外包要求

运营韧性、服务可靠性

安全要求

金融犯罪要件

若为系统性，PFMIs将适用，并在作出若干修改后，针对特定特征与风险施加重要要求。

是的，如果活动

符合PSR认定标准

如果活动

符合银行认可标准

发行、制作或者

销毁单一法定货币代币

代币发行人的授权

《个人数据保护法》（PDPA）和《电子交易法》（ETA）很可能适用——但需对相关要求作出相应修改，并增设额外要求，以应对特定特征及可能存在的不同风险。

若为系统性，PFMIs将予以适用，但需作出若干修改，并可能增设额外要求，以应对特定特征与风险。

符合PSR认定标准

符合银行认可标准

价值稳定与

备用管理

代币发行方或者

支付系统运营机构

无授权制度

若为系统性金融机构，PFMIs将予以适用，但须作若干修改，并可能增设额外要求，以应对特定特征及潜在的不同风险。

是（作为……）

发行人之要求）

如果活动

符合PSR认定标准

符合银行认可标准

验证

交易

取决于

设计，但可能包括代币发行方

无授权制度

若为系统性金融机构，PFMIs将予以适用，但须作若干修改，并可能增设额外要求，以应对特定特征及潜在的不同风险。

无“如果”活动

符合PSR认定标准

如已实施

由资产发行机构、系统运营机构或者指定服务提供机构开展，且该活动符合银行认可标准的

接入服务提供者

侧重于

任何PSR均未

权力与

如果活动

符合银行要求

促进网络或技术的接入 若为系统性风险，PFMIs将予以适用，并作出相应修改，同时可能增设额外要求，以应对特定特征及潜在的不同风险。

对潜在参与者的公平、开放准入：相关标准应与系统准入认定标准相称、客观且不具歧视性。

资金划转 指定

经营者、支付系统运营机构、钱包

无授权制度

若为系统性金融机构，PFMIs将予以适用，但须作若干修改，并可能增设额外要求，以应对特定特征及潜在的不同风险。

无“如果”活动

符合PSR认定标准

符合银行认可标准

提供保管服务及

第三方代币管理人

钱包，部分

在适用情况下进行的交易

授权

审慎性要求

有序违约与破产

保障稳定币及关键要素

客户资金的保障/客户资产的托管

体系、控制、风险管理与治理

报告与记录保存

行为要求

金融犯罪要件

外包要求

安全要求

是的，如果活动

符合PSR认定标准

潜在

若为系统性金融机构，PFMIs将予以适用，但须作若干修改，并可能增设额外要求，以应对特定特征及潜在的不同风险。

在……中执行交易

代币——支付手段 代币发行方、钱包及交易所

同上 是 否 活动

符合PSR认定标准

以代币兑换

法币与虚拟货币互换的代币发行方、钱包及交易平台

符合PSR认定标准

英国财政部预计，包括反洗钱要求在内的金融犯罪监管将适用于所有钱包及发行机构，并且这些主体还须就其与各类加密资产相关的活动在反洗钱登记制度下进行注册。反洗钱登记制度可能不涵盖发行机构；我们预期发行机构将按照与其他受监管实体一致的标准，受到反洗钱要求的约束。

Chapter 4

关于投资的证据调取

批发用途

证券型代币

4.1 使用代币促进证券交易是一项重要的

金融领域的创新发展。将股票或债券等传统证券以分布式账本的形式进行表征（即资产的“代币化”），可能对资产交易方式及资本筹集产生重大影响。此外，那些仅在分布式账本上存在并进行交易的证券型代币（因此被称为“数字原生”）也在各市场中发挥着日益重要的作用。现有证券型代币的实例包括桑坦德银行在以太坊区块链上发行的“区块链债券”。1

4.2 证券型代币有时可通过首次代币发行进行分配

（首次代币发行，简称“ICOs”）是指企业通过发行数字代币以换取法定货币或其他加密资产（如比特币或以太币），从而为其项目筹集资金的一种方式。ICOs被视作高风险活动，但在安全使用的情况下，可作为新型创新商业模式、产品和服务的替代性融资工具；同时，分布式账本技术（DLT）的应用能够使资本筹集过程更加高效、快捷且成本更低，并促进全球市场的互联互通。

4.3 作为英国金融行为监管局（FCA）监管沙盒计划的一部分，各企业已依法合规地

在以太坊区块链上发行了股票、债券及结构性产品。这些小规模测试表明，基于分布式账本技术的系统在证券发行方面具有显著优势：与传统发行方式相比，其效率更高、速度更快、成本更低，同时提升了所有权的透明度。

4.4 然而，政府认识到，现行制度并未……

原本旨在支持加密资产或基于分布式账本技术的创新应用。因此，其希望了解为消除障碍、促进这些新技术的应用，可能需要作出哪些修改。

4.5 例如，目前尚无关于证券型代币或代币化证券的法律定义（“Security Token”）

英国的证券。金融行为监管局（FCA）将其界定为提供与特定投资相类似的权利和义务，例如股票、债务工具或集合投资计划中的单位——这意味着在英国

1 https://www.santander.com/zh/新闻室/新闻稿/桑坦德银行推出首个端到端区块链债券

2 https://www.fca.org.uk/news/statements/initial-coin-offerings

该等代币符合《RAO》中的相关定义。若某代币可在资本市场上进行流通转让（例如，因其可从一人转让至另一人，且后者因此取得该代币的合法所有权），则在本框架下，其可能被视为可转让证券。

4.6 政府希望了解是否需要进一步的法律澄清

在未来是否为必要，或者在该制度下适用现有规则是否会给参与者带来特定的障碍、成本或壁垒。

第4.A栏：受访者提问

19 现行法规中是否存在需要进一步澄清的领域或

是否需要对相关法律进行修订，以支持证券型代币的使用？

基于分布式账本技术的金融市场基础设施

4.7 分布式账本技术（DLT）有可能彻底改变金融领域

市场及其支撑性基础设施。理论上，将资产记账于分布式账本可带来诸多益处，如提高效率、改善流动性、增强透明度以及提升安全性。这可能会从根本上改变当前市场生态系统的结构；目前，该生态系统由多个不同的金融市场基础设施（FMIs）及中介机构构成，各自承担着从交易管理流程，到清算与结算，再到托管与资产服务等后置环节的不同职能。3

4.8 然而，分布式账本技术在金融市场的全面应用可能面临若干挑战。

挑战与障碍。克服这些挑战的能力及其方式，可能对是否能够实现分布式账本技术（DLT）的效益具有重要意义。因此，本咨询部分旨在收集各方意见，探讨分布式账本技术在变革金融市场方面的潜力、为充分释放这一潜力所需采取的措施，以及阻碍其推广应用的主要障碍。

4.9 首先，政府希望进一步了解何为……

分布式账本技术（DLT）的益处可能体现在金融市场领域。具体而言，政府希望了解在市场价值链的不同环节采用分布式账本技术所具有的具体优势，包括该技术是否能够提升交易、清算或结算的效率；若能，则其所实现的效率提升的具体性质为何（例如结算时间缩短或成本降低）。此外，政府亦期待听取有关分布式账本技术的效益是否超越效率与成本方面的意见。

3 在本文中，“FMI”一词涵盖市场价值链各环节的多边系统，包括交易层面以及清算与结算环节。

效力，尤其是在安全性和透明度方面，并且可能通过改变市场运作方式而促进创新。

4.10 相反，政府亦邀请业界就可能的……发表意见。

若在金融市场全面采用分布式账本技术（DLT），其潜在弊端如下。例如，新中介机构的出现可能加剧现有金融市场基础设施（FMI）生态系统的碎片化，尤其是在新的DLT型金融市场基础设施彼此之间或与现有基础设施缺乏互操作性的情况下。这可能导致系统复杂性增加、效率下降，并削弱监管机构确保合规性的能力。此外，根据具体设计方式的不同，DLT型金融市场基础设施甚至可能使市场对参与者而言透明度降低，而非提高。

4.11 亦欢迎就分布式账本技术（DLT）在以下领域的益处发表意见：

金融基础设施（FMIs）的潜在价值可能被高估——例如，现有市场惯例的渐进式改革或现有技术的进一步发展，就有可能提升现有金融基础设施的运行效率，而无需采用分布式账本技术（DLT）。此外，还应考虑：最优路径是否在于推动现有金融基础设施更广泛地应用分布式账本技术，而非仅由新进入者单独使用该技术。

4.12 政府亦就有关监管或法律方面征求反馈意见

当前存在一些障碍，限制了分布式账本技术（DLT）在英国金融市场的应用。特别是，政府希望听取意见，以评估现行英国法律是否足以涵盖基于DLT的金融市场基础设施（FMIs），以及现行法律法规是否使DLT的创建与运营负担过重。此外，有必要就DLT如何与现有有关所有权转移、结算终局性、金融担保、股东权利及公司行为等方面的规则相互作用，征求反馈意见，并探讨是否有必要对这些领域的立法进行优化，以便更好地适应基于DLT的金融市场基础设施，同时确保市场稳定与安全。

4.13 更广泛地讲，业界对更广泛的激励措施与挑战的看法是……

在金融市场中采用分布式账本技术及其潜在解决方案，将具有重要价值。反馈意见不仅应涵盖技术层面的挑战，还应涉及行业在实施分布式账本技术时如何确保其能够惠及英国市场整体的激励机制等问题。

4.14 市场可能存在一定程度的协调或集体行动

参与者有必要在确保创新不受抑制的前提下，实现分布式账本技术（DLT）金融市场基础设施的效益。一个可能需要采取此类措施的情形是，确保各分布式账本技术金融市场基础设施之间或与现有金融市场基础设施之间具备互操作性，从而避免或缓解如前所述可能出现的新一轮中介化与碎片化现象。在此情形下，其成果可能是制定一套基本标准，以保障分布式账本技术金融市场基础设施的互操作性。针对本次咨询的意见反馈还可考虑其他领域，即市场制定相关标准可能具有重要意义的方面（例如网络安全、透明度、保密性及治理安排），以及克服跨市场采用障碍的其他可行路径。

4.15 政府亦就政府或监管机构的所在地征求各方意见。

干预可能具有一定的作用。例如，政府将欢迎

行业就可能推进以开展分布式账本技术（DLT）金融市场基础设施（FMI）试点或测试的举措所提出的反馈意见。这可能包括利用现有机制，如英国金融行为监管局（FCA）的沙盒计划，或制定新的方案，例如在市场中测试分布式账本技术金融市场基础设施运行的倡议。鉴于金融市场基础设施对金融体系具有系统重要性，政府须审慎评估任何相关提案的影响，并需与英格兰银行密切协作，因其在金融市场基础设施的监管与监督方面发挥着关键作用。

4.16 如上所述，为实现相关利益，可能需要进行市场协调。

关于金融市场基础设施领域的分布式账本技术。因此，政府希望听取各方意见，探讨监管机构或政府是否应在召集市场参与者方面发挥作用。或者，受访者可能认为，任何相关举措最好交由市场自行推进。鉴于金融市场基础设施对国际市场具有重要意义，英国的特定规则可能会与其他司法管辖区的规则产生冲突，这意味着在英国采纳相关规则之前，优先在全球层面推动相关规则的制定与实施可能是更为可取的选择。

第4.B箱：箱标题

20 采用分布式账本技术（DLT）的具体潜在益处有哪些？

由金融市场基础设施（FMIs）提供？这对交易、清算和结算可能有哪些益处？

21 区块链技术对批发市场可能带来哪些潜在弊端，以及

金融中介机构？

22 英国的监管或立法在以下方面是否符合其预期目的：

在英国，批发市场和金融市场基础设施（FMIs）采用分布式账本技术（DLT）的情况如何？如何针对分布式账本技术优化金融市场基础设施的监管与立法？

23 采用该技术的更广泛的行业激励或障碍有哪些？

在英国的批发市场和金融市场基础设施（FMIs）中的分布式账本技术（DLT）？

24 如果需要通过市场协调来实现分布式账本技术的效益，那么……

它可能采取何种形式？25 例如，在互操作性、透明度/保密性、安全性或治理等方面制定的通用标准，是否有助于推动分布式账本技术（DLT）及新技术在金融市场的应用？在哪些领域，通用标准将最具效益？

26 英国政府及监管机构应当采取哪些措施以提供帮助

促进分布式账本技术/新技术在金融市场/金融基础设施中的应用？

其他未受监管的代币及新型

市场发展情况

4.17 如第一章所述，政府指出，主要用例

对于许多未受监管的代币，通常被称为交易所代币（包括比特币和以太币），其主要用途为投机投资。4 未受监管的代币往往在交易所进行交易，这些交易所类似于交易平台，允许用户将一种代币兑换成另一种代币，或将其兑换回法定货币。4.18 正如加密资产特别工作组在其2018年最终报告中所指出的，此类代币的零售投资用途可能引发金融消费者保护、投资保护以及市场行为等方面的潜在问题。然而，公众对这一领域投资风险的认知正在逐步提高（参见FCA 2020年关于加密资产的研究说明）。例如，有89%的消费者正确理解自己并不享有监管保护。此外，与更广泛的金融服务市场相比，该市场的规模仍然相对较小——FCA估计，目前英国境内加密资产用户的基数不足人口的4%。

4.19 政府近期就一项旨在应对风险的措施进行了咨询。

关于消费者对加密资产的认知，拟将特定加密资产纳入金融促销监管范围。此举将使加密资产的促销活动适用与其他金融促销活动相同的标准，确保其公平、清晰且不具误导性。若该措施得以推进，旨在应对消费者认知方面的关键风险，并反映相关研究结果：广告是消费者决策过程中的重要环节，能够对消费者情绪产生显著影响。

4.20 去中心化金融（DeFi）是一个相对较新且发展迅速的领域

在加密货币领域内。去中心化金融（DeFi）平台以去中心化应用的形式存在，这些应用不受任何中央机构的控制，通常被称为“dapp”。此类dapp通过一系列智能合约实现交易自动化，在无需许可的网络上促进点对点的借贷、融资或金融工具交易，例如，一些平台使用户能够通过将代币持有者与其它借款人相连接而获得利息收益。

4.21 目前，某些去中心化金融活动及其用于促成这些活动的代币，可能……

与其他更广泛的加密资产相关活动一样，此类活动亦属于监管范围之内（参见FCA关于加密资产的指导意见）。目前，政府暂未拟将特定的DeFi活动纳入监管范畴，但认识到DeFi所发挥的日益重要的作用。因此，政府将持续对该领域保持密切关注，并对相关发展动态予以严密跟踪。政府热切希望听取各方意见，探讨DeFi可能带来的潜在收益与风险，以及未来是否有必要将其纳入监管范围。此外，鉴于DeFi具有去中心化特征且缺乏金融中介机构，政府亦期待了解有关未来监管在实际操作层面的相关看法。

4根据FCA的研究，47%的英国消费者表示，他们购买加密资产是出于一种可能获利也可能亏损的投机心理。其次最常见的理由是，加密资产被纳入更广泛的投资组合之中（25%）。

第4.C栏：受访者须知问题

27 您是否认为政府扣押通常用于……的代币具有价值？

由零售消费者作为投机性投资的一种形式，是否在未来仍处于监管范围之内？

28 您对政府应如何处理这些事项有何意见？

未来是否将这些代币纳入监管范围？

29 您认为与去中心化金融（DeFi）相关的风险和机遇有哪些？

30 您是否掌握任何关于消费者在使用代币时存在风险的证据？

作为一种投机性投资形式，或通过去中心化金融（DeFi）进行的活动，是否可能引起政府及英国当局的关注？

第五章

回应本次咨询并

证据调取

回应本次咨询及证据征集

5.1 本次咨询将于2021年3月21日截止。我们诚邀各利益相关方

为回应上述问题、就我方拟议的未来方针发表意见，或就与英国在加密资产及分布式账本技术（DLT）领域之政策立场相关的任何议题提出见解。何人应当作出回应？欢迎所有利益相关方提交意见，包括：加密资产企业、科技企业及金融机构。

受加密资产监管影响的其他业务

商业协会与代表机构

学术界与律师事务所

消费者团体

如何提交答复

请提交您的答复至

cryptoasset.consultation@hmtreasury.gov.uk，或邮寄至：

加密资产与稳定币咨询

支付与金融科技

英国财政部

1 骑兵卫队路

SW1A 2HQ

关于英国财政部将如何为本次咨询目的使用您的个人数据的更多信息，已在该网页上公布。

下一步

5.2 本次首次咨询阐明了旨在实现稳定的拟议政策方针

将其纳入英国监管范围，重点关注金融服务监管机构的职责。政府将审慎评估所收到的意见，并以此为基础作出回应，进一步阐明拟议方案如何在法律层面予以实施。此外

英国主管当局将就特定的公司规则提供技术咨询。近期及正在进行的工作流程的示例时间表载于附件。

5.3 作为本次磋商的一部分，政府还将开展一项

利益相关方参与计划。该计划将最大限度地为利益相关方提供与政府分享其意见和建议的机会。

英国财政部联系

本文件可从www.gov.uk下载。

如需以其他格式获取本信息，或就英国财政部及其工作事项提出一般性咨询，请联系：

通信小组

英国财政部

1 骑兵卫队路

伦敦

SW1A 2HQ

电话：020 7270 5000

电子邮件：public.enquiries@hmtreasury.gov.uk

术语表 1

加密资产：一个用于描述通常在分布式账本技术（DLT）系统上发行的数字代币的广义术语。这些代币在经济特征和属性方面可能存在根本性差异，从像比特币这样的无需许可型加密资产，到由资产支持的稳定币，不一而足。

存在多种定义，其侧重点包括是否使用密码学或分布式账本技术、是否能够以电子方式转让、存储或交易该代币等特征。咨询文件第一章列明了各类加密资产及其主要特征。

加密资产

钱包

加密资产钱包通常允许存储和管理加密资产及加密密钥（主要是与公钥相对应的私钥），以便用户能够存储和转移加密资产。然而，钱包的设计以及钱包服务提供商的具体角色存在差异。

根据其托管模式，加密资产钱包可分为三种类型：用于解锁和转移资金的加密密钥的安全存储。托管模式分为以下三种： • 托管型：由服务提供商全权掌控密钥与资金，通常出于客户交易便利性的考虑（有时被称为“热钱包”）。 • 非托管型：由客户全权掌控密钥，并可单方面转移加密资产（有时被称为“冷钱包”）。 • 混合型：在解锁或转移资金时，需同时获得服务提供商与客户的共同授权。

交易所：指为加密资产的买卖提供便利的场所，无论其交易对象为法定货币还是其他加密资产。

• 集中式：交易所运营方负责撮合、清算与结算。 • 点对点式：在清算与结算环节，交易所运营方将买方与卖方进行对接。 • 去中心化式：无需中央运营方，所有流程均由分布式账本技术系统直接执行。

分布式

账簿

技术

分布式账本技术（DLT）是一种能够以分布式、去中心化的方式实现记录共享与更新的技术。

1 上述术语表仅为本次咨询之目的提供定义。

区块链技术平台的类型多种多样，通常结合了以下四种常见特征： • 数据分布：众多参与方均可保存同一账本的副本，并有权读取和访问相关数据； • 控制权去中心化：众多参与方可在遵循约定程序与管控措施的前提下对账本进行更新； • 密码学的应用：通过密码学技术识别并认证经批准的参与方、确认数据记录，并就账本变更达成共识。值得注意的是，该技术的应用并非区块链技术所独有； • 可编程性：借助计算机编码实现的自动化机制（如智能合约），可在满足特定预先约定条件时自动执行交易，例如触发定期利息支付； • 可编程性/自动化：借助计算机编码实现的自动化机制（如智能合约），可自动履行协议条款，例如自动触发债券利息支付。

分布式账本技术（DLT）并无统一的定义或标准形式。其具体特征组合取决于特定DLT平台的应用场景以及开发人员的设计选择。区块链是分布式账本的一种特殊类型，指通过密码学方法将一组记录（“区块”）以链式结构连接起来，从而在DLT平台上实现数据结构化的一种特定方式。

另请参见分布式账本技术（DLT）的定义。稳定币 在本次咨询中被称为“稳定代币”。它们是加密资产的一种演进形式，旨在将价值波动降至最低。稳定币旨在维持其价格的稳定性，通常与法定货币等稳定资产挂钩。稳定币分为两种类型：

资产支持型：以资产或一揽子资产（如黄金或法定货币）作为抵押的。 算法型：一种通过程序设定发行与赎回机制，以实现供需平衡的加密货币。

有关各类稳定币的详细说明，请参阅咨询文件。

近期及持续开展的工作流时间表

英国针对加密资产与稳定币的监管方法：咨询与证据征集（2021年1月）

英国的监管方法

金融市场中的加密资产、稳定币与分布式账本技术：在标题中：

对咨询意见的回应及征集

证据

2022年4月

金融市场中的加密资产、稳定币与分布式账本技术：

证据

© 2022年英国王室版权 本出版物依据《开放政府许可》第3.0版条款授权使用，另有说明除外。如需查看该许可，请访问 nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence/version/3。凡涉及第三方版权信息之处，您须向相关权利人取得许可。本出版物可通过以下网址获取：www.gov.uk/official-documents。有关本出版物的任何咨询，请发送至 public.enquiries@hmtreasury.gov.uk。ISBN：978-1-911686-81-1 出版单位：3206

目录

第一章 引言

执行摘要

第二章 政府对……的方针

稳定币

第三章 关于……的证据征集

投资与批发用途

第四章 未受监管的代币与新兴

市场发展

2021年1月，英国财政部就加密资产与稳定币的监管方法以及分布式账本技术（DLT）在金融市场的应用启动了咨询与证据征集活动。

其中阐明了如下立场：某些加密资产与分布式账本技术可能推动金融市场发生变革性变化，并为消费者提供新的交易与投资方式，但同时也可能对消费者权益、市场诚信及金融体系稳定性构成风险。

政府通过此次咨询，广泛征询意见，旨在明确英国如何确保其监管框架能够充分把握上述机遇，支持前沿技术的应用，同时有效防范潜在风险。基于此，政府提出了分阶段、适度化的加密资产监管方案，既充分考虑各类风险，又及时应对市场新动态。

本回应文件确认，政府拟采取必要立法措施，将发行或促进支付型稳定币使用的相关活动纳入英国监管范围，主要通过修订现行电子货币与支付相关法律实现。其理由在于，部分稳定币具备成为广泛支付手段的潜力，包括面向零售客户，从而提升消费者选择并提高效率。此外，鉴于全球范围内加密资产活动持续增长并日益普及，政府计划于今年晚些时候就更广泛的加密资产相关活动开展进一步咨询。

政府欢迎国际层面围绕加密资产（包括稳定币）监管所开展的工作，并将继续在国际论坛中发挥引领作用。同时，政府将确保英国监管框架具备充分灵活性，以便在国际监管进展完成后，监管部门能够适时调整规则与要求；这一灵活性也将使英国金融服务立法受益于未来监管框架所带来的敏捷性。

政府拟将作为支付手段使用的稳定币纳入英国监管范围的总体思路如下：

a. 英国现行的电子货币监管框架，即《2011年电子货币条例》与《2017年支付服务条例》，已为英国支付机构奠定了坚实基础。尽管目前尚未针对稳定币设立专门监管制度，但政府认为，通过对电子货币相关法规进行适当修订，可构建统一的监管体系，用于规范稳定币的发行以及钱包与托管服务的提供。同时，建立针对支付用途稳定币的监管环境，也有助于为市场准入创造条件，以支持创新，确保相关监管标准得以落实，从而维护消费者权益、市场诚信与金融体系稳定。

b. 此外，政府拟将《2009年银行法》第五部分的适用范围扩展至涵盖稳定币相关活动，适用于那些可能引发系统性风险、达到英格兰银行监管门槛的情形。对于经英国金融行为监管局（FCA）授权且符合《银行法》规定的实体，英格兰银行将担任首要审慎监管机构。c. 为确保竞争始终是英国金融服务政策及未来技术创新的核心要素，政府还认为有必要扩大《2013年金融服务（银行改革）法》的适用范围，使相关基于稳定币的支付系统接受支付系统监管机构（PSR）的适当竞争规制。综合上述举措，将为支付用途稳定币的发行人及服务商在英国开展业务并实现发展创造有利条件，充分体现政府致力于将英国金融服务行业置于加密资产技术与创新前沿的坚定承诺。对于消费者而言，将稳定币纳入监管体系意味着其可以更加放心地使用相关服务。政府将在议会时间允许的情况下推出该项立法，以构建全球领先的稳定币监管制度。

政府还就分布式账本技术在金融市场的投资与批发用途开展了证据征集活动。政府认识到，当分布式账本技术应用于金融市场基础设施（FMIs）时，有望带来显著效益并产生深远变革，但与此同时，相关技术的推广与应用亦需谨慎管理，以确保新出现的风险得到妥善应对。为此，政府拟支持业界制定相应法规，以适应金融市场基础设施中代币化与分布式账本技术的应用，并正在筹备设立金融市场基础设施沙盒（预计于2023年投入运行），为有意通过此类技术提供金融市场基础设施服务的企业提供创新支持。此外，政府还将与监管机构及业界密切协作，共同识别并妥善处理分布式账本技术应用过程中可能出现的各项问题。

政府还就其他形式的加密资产——尤其是作为零售投资工具的用途，以及去中心化金融的快速发展——提出了广泛议题。政府计划开展的加密资产监管咨询将根据收集到的意见，针对上述创新领域提出具体建议。

第一章

引言

1.1 2021年1月，英国财政部启动了咨询与证据征集活动

关于加密资产与稳定币的监管方法。政府开展的咨询旨在征求各方意见，探讨英国如何确保其监管框架能够充分把握新技术带来的机遇，支持创新与竞争，同时有效防范对消费者、市场诚信及金融稳定构成的风险。相关建议以英国加密资产特别工作组的意见为依据；该工作组于2018年成立，其职责是评估加密资产及分布式账本技术（DLT）在英国所引发的风险与收益，并就适当的监管应对措施提出建议。

1.2 总计，政府收到了来自广泛领域的89份答复。

机构、行业贸易团体、大学及个人。

1.3 自咨询启动以来，加密资产市场持续

以较快的速度发展，据估计，2021年加密资产的总市值已达到2.6至3万亿美元，但近几个月来已降至2万亿美元。2 尽管去中心化金融规模仍相对较小，但其增长速度却十分迅猛，从2020年初不足100亿美元增至2021年9月的近1000亿美元。3 英国金融行为监管局（FCA）的消费者调查显示，英国消费者对加密资产的接受度也在持续提升，目前估计已有230万名成年人持有加密资产（较去年的190万人有所增加）。4 全球政策制定者亦注意到，加密资产与更广泛的金融体系之间的相互关联性日益增强。5

1.4 政府认为，明确且适度的监管至关重要。

以促进这一快速发展的行业中的竞争与创新。在此背景下，政府及监管机构已采取（或正在采取）多项措施，旨在弥补监管框架中最为紧迫的短板——a. 实施针对加密资产的新型反洗钱与反恐怖融资（AML/CTF）制度6；并拟议修订相关法规，以落实金融行动特别工作组（FATF）关于加密资产转账的“旅行规则”7。英国财政部正就其近期开展的咨询意见进行审慎评估，并将适时公布后续回应。

1 成员包括英格兰银行、金融行为监管局及英国财政部的高级代表。支付系统监管机构亦出席会议。2 根据在线资源 CoinGecko 和 Coinmarketcap.com 的信息，但尚未核实。

3 参见 https://www.bankofengland.co.uk/speech/2021/october/jon-cunliffe-swifts-sibos-2021

4 参见：https://www.fca.org.uk/publications/research/research-note-cryptoasset-consumer-research-2021 5 例如，参见：https://www.imf.org/-/media/Files/Publications/GFSR/2021/October/English/ch2.ashx

6 参见 https://www.fca.org.uk/firms/financial-crime/cryptoassets-aml-ctf-regime

7 参见 https://www.gov.uk/government/consultations/amendments-to-the-money-laundering-terrorist-financing-and-transfer-of-funds-information-on-the-payer-regulations-2017-statutory-instrument-2022

b. 确认将英国金融促销制度的适用范围扩展至加密资产的意向；8 c. 通过监管机构发布消费者警示，并加强关于加密投资的总体消费者教育，以应对消费者风险。

1.5 在未来监管发展方面，政府在其……中提出

咨询提出了一种分阶段、适度的监管方法，该方法能够充分考量所面临的风险，并对市场的新发展作出及时回应。特别是，咨询强调，新兴发展的加密资产形式——稳定币——具有发展为广泛使用的支付手段的潜力，并可能在支付交易方面带来显著改善，尤其是在跨境支付领域。与此同时，根据其规模及使用性质的不同，稳定币也可能引发与传统受监管支付工具类似的金融稳定和消费者风险。就此而言，稳定币具备一种有别于其他加密资产形式的“主流”应用前景（后者更接近于投资工具而非支付手段）。9

1.6 因此，政府拟通过开展有助于促进使用……的活动

某些稳定币在用作支付手段时，将被纳入英国的监管范围。这一举措主要通过修订现行支付相关立法来实现，从而使英国监管机构能够在政府与议会确立的框架内，对面向公众的业务设定相应要求。根据政府分阶段推进监管的方针，未来可能还需要针对更广泛的加密资产市场制定专门的监管规则，以应对该领域日益发展的态势，并促进负责任的创新。因此，政府将于今年晚些时候就将更广泛的加密资产活动纳入英国监管范围一事开展咨询。

1.7 政府还就投资问题开展了证据征集活动，并且

金融市场上代币化与分布式账本技术的批发应用。政府认识到，当分布式账本技术在金融市场基础设施中得到采用时，能够带来显著的效益，尤其是在提升效率、增强透明度和提高韧性方面。然而，在金融市场基础设施中采用分布式账本技术可能会导致现有结构与实践发生根本性变革，例如对于从事结算活动的交易场所而言；尽管如此，这些变革的规模与性质可能带来重大挑战，因此需要予以审慎管理。

1.8 政府拟支持产业，确保当前

立法与监管应予以调整，以适应金融市场基础设施（FMIs）中的代币化与分布式账本技术（DLT），同时确保仍能实现广泛的监管目标，并且立法应当保持技术中立。为促进这一目标，政府将实施金融市场基础设施沙盒机制，该机制将于2023年投入运行。金融市场基础设施沙盒将支持希望利用分布式账本技术等新兴技术提供金融市场基础设施服务的企业；这可能包括，在相关法律法规、规则及标准对新技术的采用构成障碍时，为企业提供相应的制度性调整。沙盒机制将使政府及监管机构能够明确立法层面需要作出哪些修改，既有助于推动新技术的采纳，也

8 参见：https://www.gov.uk/government/consultations/cryptoasset-promotions

9 例如，政府的咨询意见（第13-14页）指出，27%的稳定币持有者曾使用稳定币购买商品和服务，而近一半（47%）的英国加密资产消费者则表示，他们购买加密货币“是出于一种可能获利也可能亏损的投机心理”。在这些受访者中，89%理解加密资产不受监管保护。

以管理任何新的风险），并确保其能够实施任何变更及额外要求。

1.9 政府拟与监管机构及……开展协作

行业应识别并管理与采用分布式账本技术（DLT）相关的任何进一步问题，尤其是在评估DLT对现有市场结构和惯例的影响时。政府亦认识到统一标准在促进DLT应用方面的重要性，并将与业界共同探讨如何在国内及国际层面推进相关工作。

1.10 政府还就其他形式的作用提出了广泛的问题

主要用作零售投资的加密资产以及去中心化金融的发展。政府拟就加密资产监管开展的咨询将就这些创新提出相关建议，并充分吸纳已收到的意见反馈。

1.11 本文件的其余部分大致分为两部分。前半部分概述了

政府关于加密资产的总体政策方针，以及在稳定币被用作支付手段时其所适用的拟议监管制度。文件的后半部分阐述了政府对有关支持分布式账本技术（DLT）在金融市场中应用之提案所收到反馈的回应。

政府对稳定币的监管方法

将稳定币（如用作支付手段）纳入监管范围

2.1 通过政府就稳定币开展的咨询，已确定若干广泛

主题凸显如下：a. 对于监管的国际协调以及与其他司法管辖区的密切协作之必要性，已形成广泛共识。

b. 普遍认为，英国针对稳定币的监管框架应当具备足够的灵活性，以应对快速的创新；然而，鉴于稳定币用途的多样性，部分意见提出需制定更为详尽的分类体系。

c. 普遍一致认为，具有系统重要性的实体（例如系统性稳定币发行机构和钱包）应当接受英格兰银行的监管，同时受访者希望就达到系统重要性地位的阈值获得进一步指导。

d. 广泛一致认为，与单一货币挂钩的稳定币应当适用与电子货币相似的要求，尽管有若干意见提出，当前或拟议的某些商业模式尚无法满足这些监管标准。

e. 关于除稳定币以外的“无担保”加密资产（例如比特币）的监管路径，存在多种不同的观点：一些意见主张应进一步加强监管（例如，适用市场滥用规则及招股说明书类规则）；另一些意见则认为，鉴于其独特的性质，此类无担保加密资产不应再受金融服务业相关监管的约束。

2.2 通过此次咨询，政府还寻求确定具体且

针对性反馈，包括关于如何在英国监管框架下对加密资产（包括稳定币）进行分类的意见。咨询文件提及了金融行为监管局于2019年发布的《PS19/22 加密资产指引》¹⁰，该指引将代币划分为三大类：电子货币代币、证券型代币以及不受监管的代币，并探讨是否应继续沿用这些术语，以及是否有必要另行增设“稳定代币”这一新类别。该新类别指通过参考法定货币等资产来维持其价值稳定的代币（即通常所称的稳定币），并可更可靠地用作交换媒介或价值储存手段。

2.3 大多数答复者支持继续使用……的提议（“该提议”）。

分类与英国当局发布的现有指导意见基本一致。受访者还支持在适当情况下，通过增设新的类别来补充现有指导意见。受访者同意政府的提议，即

10 https://www.fca.org.uk/publication/policy/ps19-22.pdf

制定英国分类体系，同时敦促政府确保国际协调一致，并支持采用统一的定义和共同的理解。

2.4 被申请人还指出，鉴于市场发展迅速且呈混合态势

鉴于许多代币的性质，任何分类都必须具备足够的灵活性。反馈意见强调，有必要能够进一步调整分类，以反映国际层面所采纳的定义。尽管存在这种对灵活性的需求，同时也有多方呼吁进行更为细致的分类，并在出现新的模型或用途时具备更新指引的灵活性。部分答复者指出，咨询过程中讨论的各类别并未涵盖某些现有用途，或者应当被明确排除在适用范围之外。所列举的示例包括记录于分布式账本技术上的存款、结算型代币以及混合型代币。

2.5 就稳定币而言，部分答复者对使用“stable”一词提出了质疑。

“代币”一词，而非更为广泛接受的“稳定币”一词。他们还指出，维持价值稳定的代币（例如，央行数字货币的代币化形式与以其他资产为价值参考的私人发行代币）具有不同的特征和风险。答复者强调，不同类型的稳定币可能需要采取不同的监管措施，英国的监管制度应当对此予以充分考虑。同样地，部分答复者呼吁对与法定货币挂钩的稳定币与以其他资产为价值参考的稳定币作出更为清晰的区分。

2.6 被申请人还强调了明确界定适用范围的重要性。

消费者和市场参与者在寻求理解英国的监管框架时，亦对若干不同稳定币的监管处理提出了质疑。

2.7 在对答复进行审议后，政府坚持其

认为，在一个快速成长且尚处于起步阶段的金融服务领域，加密资产及其分类的监管框架应当具有灵活性，因为静态的分类或定义可能很快就会过时。然而，在设计这种灵活性的同时，政府也认识到，必须确保清晰度，以使市场参与者能够明确其活动所处的监管范围以及由此产生的各项要求与义务。

2.8 政府认为，某些形式的数字货币或代币——对于

例如，那些 intended for wholesale settlement 的代币——可能已经纳入英国相关法律框架的适用范围。然而，这亦取决于该代币的结构及其所涉活动的性质。

在其2021年的咨询中，政府就以下事项征求了意见：

1. 继续使用与现有规定基本一致的分类体系

英国主管机关发布的指导意见，并在必要时补充新的类别。

2. 拟议新增的“稳定型代币”这一受监管类别。

2.9 未来的立法将在英国提供一个明确的框架，从而确保清晰性，正如

适用于该制度的活动范围。政府预期，相关金融监管机构将就此进一步提供关于适用范围内的各类活动及代币的详细信息。

2.10 就专门用作支付手段的稳定币而言，该

政府建议，该监管规定应涵盖所有与法定货币挂钩的稳定币，包括单一货币稳定币以及基于一篮子货币的稳定币。此举采纳了有关稳定币模式与用途多样性的相关意见，并体现了政府优先监管那些可能发展为广泛支付手段的稳定币的政策取向。鉴于利益相关方的意见及对更为通俗易懂的术语体系的需求，政府亦决定采用“稳定币”这一术语。11 2.11 此外，政府将继续与国际伙伴密切合作，在条件允许的情况下推动相关指引与概念的协调统一。政府已努力将金融稳定理事会（FSB）关于全球稳定币安排的监管、监督与审慎管理的建议12，以及国际清算银行-国际证监会组织联合委员会（CPMI-IOSCO）关于《金融市场基础设施原则》在稳定币安排中适用性的咨询报告13予以吸纳，并为随着国际标准的制定而适时更新监管框架预留空间。

2.12 同时，还将支持英国在维持其监管制度方面拥有更大的灵活性。

通过引入未来监管框架，将更易于调整已保留的欧盟法律，并赋予监管机构制定监管规则的权力，而无需依赖于规定性、缺乏灵活性的立法。这一改革将扩展至英国金融行为监管局（FCA）针对支付服务和电子货币的监管框架（包括在稳定币业务被纳入该监管体系后），从而构建一个能够随着市场发展而更好地适应变化的监管框架。

目标、原则与设计

2.13 政府的咨询旨在征求关于若干目标的意见，并

指导英国稳定币监管制度设计的原则，并明确各项优先事项，以促进竞争、推动创新并提升英国的国际竞争力；同时维护金融稳定与市场诚信，并提供强有力的消费者保护。

2.14 此外，该咨询还就以下提案征求了意见：

政府应当在法律中对监管范围、目标及原则作出明确规定，具体细则由英国的独立监管机构予以制定。

2.15 还就应当适用何种（如有）地点要求提出了一个问题。

对新监管框架适用的实体。

11 为避免疑义，本表述无意与其它立法中有关“货币”或“铸币”的规定产生关联。 12 https://www.fsb.org/2020/10/regulation-supervision-and-oversight-of-global-stablecoin-arrangements/

13 https://www.bis.org/cpmi/publ/d198.htm

在其2021年的咨询中，政府提出：

1 关于其拟议的加密资产目标与原则的意见

规定，包括某些规定是否应当予以优先适用，以及这些规定之间是否存在冲突。

2 被申请人是否同意所概述的方案，其中

监管范围、目标及原则由政府和英国财政部确定，具体实施规则则由英国的独立监管机构制定。

3 关于英国的做法应在何种程度上与……保持一致的观点

其他司法辖区内的主体。4 关于所在地及法人实体要求的观点。

2.16 受访者的反馈意见涵盖了关于目标的广泛观点

应当优先考虑相关原则。大量答复者支持确保英国的监管方法具有灵活性并符合国际标准的意图。然而，部分答复者指出，在保持规则制定“灵活性”的目标与对监管确定性的偏好之间可能存在张力。答复者还强调，在这一迄今在很大程度上未受监管的快速演进领域中，建立持续吸纳行业及专家参与的机制至关重要。一些答复者援引英国加密资产企业在适应新的反洗钱/反恐怖融资要求方面的经验，以佐证上述观点。

2.17 许多行业受访者呼吁将创新与竞争置于……

优先考虑，凸显英国在脱欧后吸引创新型企业的潜在机遇。然而，部分利益相关方认为，这一举措不应以牺牲强有力的消费者保护为代价，并指出加密资产市场存在高水平的欺诈活动、市场诚信方面的担忧，以及消费者遭受重大损失的证据。

2.18 被调查者绝大多数同意，监管范围、目标

有关原则应由政府和议会制定，而面向金融机构的监管规则则由英国的独立监管机构负责制定。然而，许多答复者强调，监管机构所实施的规则应当与业界进行密切协商后予以制定。若干答复者指出，对于一个相对新兴的行业而言，在适应反洗钱及反恐怖融资监管方面面临诸多挑战，并强调有必要在全英国的监管机构中确保有效执行以及充足的资源与专业能力。此外，答复者还提到，情报共享、数据监测以及英国各监管机构之间的信息交流至关重要。

2.19 绝大多数答复者表示，全球一致性尤其

在一个以无国界方式运作的行业中具有重要意义，并强调了这样一种风险：企业在缺乏国际公认标准的情况下，试图规避各司法管辖区的要求。然而，除这一普遍认同的原则外，关于英国应采取何种立场，各方仍存在不同意见。许多人表示，希望英国能够发挥全球领导作用，以期引导……

全球监管指引。另有意见认为，英国应优先通过国际组织和标准化机构制定统一的规则，而非先行实施本国专属的监管制度。还有人提出，若无法达成全球性框架，另一种可行方案是为目前尚无监管的加密资产活动设定最低限度的运营与行为标准。

2.20 关于地点要求的问题，存在一些支持意见来自

有意见认为，应要求相关企业在英国取得授权，方可面向英国消费者积极推广稳定币。部分人士指出，不宜对境外代币发行人或服务提供商施加地域性要求，而应在适当情况下，对面向特定类别投资者的代币在英国境内的营销与推广活动予以监管。另有观点认为，若某企业发行英镑计价的稳定币，则无论其注册地为何，均应在英国监管框架下开展相关业务。其理由在于，若不对稳定币服务提供者设定地域及法律实体方面的准入要求，将可能过度加剧稳定币对英国乃至国际金融稳定的总体风险。支持设定地域及法律实体要求的各方则认为，此类要求应当以相关主体所从事的具体业务及其重要性为依据。

2.21 然而，亦存在广泛共识，即关于地点要求将……

由于稳定币具有全球性特征，其执行可能面临挑战，并且可能抑制创新。

2.22 若干答复者认为，英国应当确保其整体监管体系

该方法并不比其他司法管辖区更为苛刻。相关答辩人主张，政府应当确保采取一种能够使其在吸引技术驱动型投资和新企业落户英国方面处于有利竞争地位的措施。

2.23 经过对答复的审议，政府将广泛地

维持咨询文件中所述的原则和目标，并以此为基础继续监督相关框架及监管要求。政府认为，明确且适度的监管对于构建一个能够支持该行业持续创新的制度框架至关重要。

2.24 多数答复者提出了与环境相关的关切事项（“环境”）

某些加密资产的影响，并呼吁政府在未来监管框架中充分考虑这些影响。政府重申其坚定承诺，致力于将英国置于绿色金融的前沿，并认识到某些加密资产所带来的能源消耗上升问题；政府将于今年晚些时候就更广泛的加密资产活动监管开展咨询，该咨询将体现绿色承诺，并确保相关举措与包括英国净零目标在内的环境目标保持一致。在此背景下，政府指出，部分稳定币可能基于“权益证明”区块链系统，因而未必面临通常与某些加密资产所依赖的“挖矿”或工作量证明机制相关的能源消耗问题。政府对部分加密资产向更为节能的“权益证明”机制转型的努力表示欢迎。

2.25 关于未来监管制度的设计，政府将保持

由政府和英国财政部确定监管范围、目标及原则，而具体规则则由英国独立监管机构制定的拟议方案。该方案与政府的相关建议保持一致。

根据《未来监管框架审查》第14条，政府认为，这种灵活的监管方式将使英国能够最大限度地利用脱离欧盟所获得的各项自由。这将有助于英国监管机构适应市场上的新发展，包括国际层面的发展，并调整相关规则，以确保其切实惠及消费者和市场参与者。

2.26 政府还将继续与国际伙伴合作，以

确保统一标准，同时认识到加密资产活动的无国界特性。在此方面，政府欢迎国际清算银行-国际证监会组织联合委员会（CPMI-IOSCO）发布的咨询报告15，该报告确认适用于支付系统的共同国际标准——《金融市场基础设施原则》同样适用于任何用于支付的系统性稳定币安排，并就如何应对这些安排所具有的新型特征提供了指导。此外，政府还支持金融稳定理事会（FSB）持续发挥的监测与协调作用，以及其关于全球稳定币安排相关建议落实情况的进展报告。

2.27 在管辖权方面，钱包提供商及其他提供稳定币的实体

在英国开展支付业务须经金融行为监管局（FCA）批准；如被认定具有系统重要性，还将接受英格兰银行的监管。

2.28 就基于位置的义务而言，政府指出

英国支付立法中已存在若干特定的地点要求，作为授权条件，尤其体现在《2017年支付服务条例》和《2011年电子货币条例》之中；此等要求与英格兰银行监管下可能适用于系统性稳定币的额外地点要求属不同范畴。当稳定币被纳入金融行为监管局（FCA）相关法规所覆盖的现有监管范围时，该等法规的各项要求将予适用，其中包括有关实体须设于英国境内的规定。这一点在今后可能出现企业同时受FCA与英格兰银行双重监管的情形下尤为重要。

2.29 政府承认，对选址作出进一步调整

在稳定币的特定语境下，相关要求可能与其他支付相关活动的监管处理相互影响。在更广泛的未来咨询背景下，例如政府计划于今年晚些时候就支付系统的系统性边界开展的咨询，对该议题作进一步研究将大有裨益。

扩大监管范围：考量与顺序安排

2.30 通过此次咨询，政府就如何最佳地……征求了各方意见。

一系列拟议的监管改革，旨在聚焦于机遇与风险最为突出的领域。具体而言，政府拟议：• 将第一阶段的立法修订重点放在用作支付手段的稳定币上。此举反映了稳定币有可能发展为广泛使用的支付工具和价值储存手段的潜在趋势；

14 https://www.gov.uk/government/consultations/future-regulatory-framework-frf-review-proposals-for-reform 15 支付与市场基础设施委员会及国际证券监管机构组织

1. 委员会

• 考虑将更广泛的加密资产（如比特币）纳入监管框架的方案，但应设定较长的实施时间表。在此期间，应通过金融促销监管制度对消费者沟通行为实施监管，并同时适用反洗钱及反恐怖融资相关法规。

2.31 在对这些提案进行测试时，咨询旨在了解是否

被申请人同意政府对相关利益与风险的评估，并支持拟议的应对方案。咨询意见强调，使用稳定币作为支付手段可能带来竞争优势，从而对现有市场参与者构成挑战；通过分布式账本技术有望提升支付速度、效率及系统韧性；同时，还可能促进金融包容性与经济增长，包括跨境领域的相关发展。此外，政府亦指出，在缺乏监管的情况下，稳定币作为支付工具可能对金融稳定、市场诚信以及消费者权益和市场竞争带来潜在风险。政府认为，适当设计的监管措施能够推动创新与行业发展，使负责任的市场主体在实现创新的同时，切实保障消费者权益与市场秩序。

在其2021年的咨询中，政府提出：

1. 被申请人是否同意政府对风险的评估

以及相关机遇。2. 关于英国拟议的加密资产监管初始范围的意见。

3. 被申请人是否同意该方法能够最佳地平衡……

政府所阐明的目标与原则。

2.32 受访者普遍同意政府的

机会与风险评估。大量受访者重点关注对消费者可能存在的风险，并强调提高公众认知与开展相关教育的重要性。若干消费者团体呼吁就加密资产的不同形式及其所蕴含的风险，面向消费者开展更为广泛的讨论。此外，多位受访者指出，加密资产可能为金融犯罪与欺诈活动提供便利，同时业界仍存在对市场操纵的持续担忧。受访者还提及了其他风险领域，包括运营风险、与需求相关的定价压力、企业资产负债表风险，以及针对这一新兴资产类别的监管监督与执法风险。

2.33 答辩人还指出了若干具体的潜在益处，包括

金融包容性和可及性得到提升；交易成本得以降低；支付结算时间更加迅速；成本透明度显著提高。

2.34 反过来，受访者普遍一致认为，“有担保的”

稳定币的性质使其与传统金融工具具有相似性，因此有充分理由将其纳入监管范围。此外，对于英国财政部采取的技术中立 approach 也给予了进一步支持，该 approach 的重点在于对相关活动进行监管，而非针对底层技术本身。受访者还

同意最初应将立法修订的重点放在稳定币上，同时指出有必要确保为那些可能已纳入现有监管框架的代币设置适当的豁免条款，以避免企业因同一项活动而不得不同时遵守两套监管规定。

2.35 总体而言，绝大多数受访者同意拟议的

该方案兼顾了政府所阐明的目标与原则，尽管对于将用作支付手段的稳定币纳入监管范围所产生的影响仍存在不同意见。部分回应者认为，将稳定币纳入监管范围，有助于降低因这些代币作为支付手段的使用日益增多而引发的金融稳定与市场诚信风险，并在很大程度上促进消费者保护。回应者还指出，在现阶段仅将此类代币纳入监管范围，也有助于推动竞争与创新。

2.36 相反，一些答复者警告称，引入监管可能会产生

对稳定币作为支付手段的使用产生影响，并可能促使消费者转而使用不受监管的代币，这可能会引发金融稳定与消费者保护方面的担忧。此外，市场滥用监管也被指为一个潜在的监管漏洞，可能导致消费者风险，并抑制更广泛的“无抵押”加密资产市场的增长。

2.37 鉴于所收到的反馈意见，政府将继续将重点放在……

英国将用于支付手段的稳定币纳入监管范围的立法变革第一阶段。零售支付领域中稳定币的应用方兴未艾，政府认为，在采取适当保护措施的前提下，稳定币可在促进支付领域的改进与竞争方面发挥重要作用。

2.38 稳定币市场也在不断增长。金融稳定理事会关于……的进展报告

《金融稳定理事会建议》的实施情况表明，截至2021年9月，稳定币的总市值约为1230亿美元，这一数字是加密资产市场整体增长的一部分。目前规模最大的稳定币为泰达币（Tether），其报告市值约为680亿美元。在过去一年中，其他稳定币，如美元币（USD Coin）和币安美元（Binance USD），也已达到相当可观的市值水平。

2.39 然而，政府指出，目前稳定币主要由……

用于促进比特币等无抵押加密资产的交易与投资活动，并在新兴的去中心化金融应用中发挥着关键作用。政府认为，有必要在监管制度进一步扩展、将除作为支付手段的稳定币之外的其他活动纳入监管范围的情况下，对此予以进一步研究与评估。

2.40 尽管优先对用作支付手段的稳定币进行监管，

作为初步步骤，政府认为，应对更广泛的加密资产活动，尤其是将其作为投资工具的活动，实施额外的监管，应构成第二阶段立法。此举旨在应对更广泛加密资产日益普及的趋势、这些资产长期游离于监管框架之外对消费者和市场带来的风险，并营造一个有利于相关服务负责任创新的监管环境。今年晚些时候将开展进一步的征求意见工作。

稳定币立法：适用范围与要求

2.41 经过磋商并鉴于所提议方案获得广泛支持，该

政府拟将现行支付监管制度的适用范围扩大至稳定币发行人及相关服务提供机构。

2.42 政府拟通过修订现行有关……的法律法规来实现这一目标。

电子货币与支付（以及其他相关立法）在最早可行的时机内予以实施。政府认为，许多与法定货币挂钩的稳定币与现有电子货币具有相似特征。因此，将这些稳定币纳入支付领域的监管范围，对于实现政府所提出的“相同风险、相同监管结果”的目标至关重要。此外，政府还认为，这一做法能够有效避免传统电子货币与稳定币之间出现监管套利的空间，并为企业和消费者提供更为清晰的指引。

2.43 需要修订的主要法律文书是《电子》

2011年《货币条例》、2017年《支付服务条例》以及2009年《银行法》第5部分和2013年《金融服务（银行改革）法》。相应地，这意味着针对稳定币的监管职责将分别由金融行为监管局、英格兰银行及支付系统监管机构承担，正如目前在传统支付服务和电子货币领域所采取的做法一样——即在有必要考虑由上述三者共同承担监管责任的情况下，作出相应安排。

金融行为监管局的监管

2.44 《2011年电子货币条例》与《支付服务条例》

2017年法规主要赋予英国金融行为监管局（FCA）16项权力，以对从事相关支付活动的机构实施监管与监督。该法规以许可或注册制度为基础，要求相关机构向FCA提出申请，方可获准在英国提供服务。此外，该立法还确立了审慎性要求（如资本要求），以及机构必须遵守的基本行为准则和运营标准。作为指定的主管当局，FCA同时拥有规则制定权和执法权。

2.45 政府认为，该监管框架提供了强有力的

英国支付与电子货币机构的法律基础。尽管该框架可能无法完全照搬适用于稳定币，但经适当调整后的框架仍可作为监管稳定币发行及钱包服务提供商的工具，以确保相关监管措施的适当性、一致性和公平性。

2.46 在其咨询意见中，政府建议制定相关规则与要求

在英国稳定币监管框架下，将借鉴英国现行电子货币与支付服务监管的相关做法，并在可能的范围内沿用现有规则。咨询文件建议：

16 支付系统监管机构亦依据《支付服务条例》在支付系统（及自动柜员机）领域享有若干有限的监管职权。

• 建立一项金融行为监管局（FCA）的授权与监管制度，该制度将涵盖可用作支付手段的稳定币。同时，该制度还明确了纳入其监管范围的各项基本要求、活动及职能，并建议对规模较小的机构实施更为宽松的要求，以与现行安排保持一致。 • 鉴于某些稳定币（即算法型稳定币，或可能与法定货币以外的资产挂钩的稳定币）具有与无抵押加密资产相似的特征（即其价值不以法定货币为基准，且可能无法提供充分的价格稳定性），因此将其排除在监管范围之外。 • 允许根据现行支付与电子货币监管规定，在特定情况下对授权与监管制度作出例外安排：即某机构虽从事属于监管范围内的活动，但该活动的性质被豁免或无需取得相关授权。

2.47 此次咨询还向各通讯作者征求了若干意见，以更好地

对拟议的监管制度进行定型并听取反馈意见。

在其2021年的咨询中，政府提出：

4. 被申请人是否同意所列明的活动与职能是

足以涵盖应当纳入监管范围的各类活动。

5. 被调查对象是否同意政府应当主要采用

以现行支付管理规定作为新稳定币监管制度要求的基础，并在适当情况下基于相关风险的缓释情况适用更为严格的监管要求；同时，还应考虑其他现行法律法规及特定要求。

6. 被申请人是否同意所概述的高层次要求

以及是否需要任何其他要求。

7. 关于是否应当要求单一法定货币代币满足以下条件的意见

电子货币在《电子货币条例》项下的各项要求，并在必要时予以适当调整及增设相关要求。

8. 关于是否需要对授权制度作出除外规定的观点

就稳定币监管制度而言，鉴于政府的政策目标，以及如有必要，哪些活动应当予以排除。

9. 关于代币的适当分类与处理的意见，

通过运用算法力求维持其价值的稳定。

2.48 大多数答复者认为，英国现行的支付监管制度提供了……

为稳定币提供了良好的法律基础，尤其是在零售支付领域，其中《2011年电子货币条例》和《2017年支付服务条例》是

主要适用。被调查方指出，相关监管规定已得到广泛理解，并在多年实践中逐步确立。然而，部分答复强调了基于以下理由对现有要求进行事后调整可能存在的风险：一是难以确保其在未来具有足够的适应性并涵盖市场中的新创新；二是这些要求可能并不适用于用于批发市场中的代币。

2.49 大多数答复者同意，所列明的活动与职能

在咨询过程中，已充分涵盖应当纳入监管范围的各项活动。这包括发行、创建或销毁代币的活动；价值稳定与储备管理；交易验证；接入服务；资金转账；为第三方提供托管服务；以稳定币执行交易；以及将代币兑换为法定货币等行为。

2.50 大多数答复人亦原则上同意高级别要求

预计适用的咨询内容包括：授权要求及其相关条件；审慎性要求；资产储备的维持与管理要求；有序处置与破产要求；代币安全保障要求；系统、控制、风险管理及治理要求；通知与报告要求；记录保存要求；行为规范要求；金融犯罪防范要求；外包要求；运营韧性、服务可靠性和连续性要求；以及安全要求。

2.51 几位答复人要求就相关职能提供更为详尽的指导，并

适用范围内的活动（例如，通过智能合约发行稳定币的去中心化组织是否属于适用范围）。答复者还要求提供有关适用各类要求的详细信息，例如该监管制度是否将包含严格的身份认证要求。部分答复者表示担忧，认为新要求可能与现有监管制度下的相关要求存在重叠，尤其是英国针对加密资产企业的反洗钱/反恐怖融资注册制度。

2.52 关于是否应将参考单一法定货币的代币

在满足电子货币相关要求方面，各方意见总体上持支持态度。部分人士认为，《2011年电子货币条例》可作为良好起点，但同时指出，由于定义上的问题以及可能产生的额外风险，该条例或需作出修订，这意味着某些现行商业方案目前可能被排除在监管范围之外。另有观点认为，应设立独立的监管制度，以充分反映稳定币运作方式上的差异。

2.53 大多数意见认为，那些看似旨在维持一种……的无担保代币

通过算法实现稳定价值的货币应被视为与资产支持型稳定币不同。然而，对于如何对其进行监管，各方观点不一：一些人认为此类货币属于未受监管的交易所代币范畴（因此不应受到全面监管）；而另一些人则认为，这种做法可能带来套利机会，因而应当纳入监管体系，以防范潜在的消费者权益受损或金融稳定风险。此外，还有意见指出，随着规模扩大，此类代币的稳定性可能会进一步提升。2.54 关于是否需要对授权制度作出例外规定的问题，多位回应者指出，《2011年电子货币条例》和《2017年支付服务条例》中已有的豁免条款在总体上具有适用性。此外，回应者还建议将以下活动排除在监管范围之外：非托管钱包（即由个人而非……掌控钱包的管理权）。

第三方），以及交易与访问权限的验证，其中这些功能由不参与代币买卖的技术公司提供。

英国金融行为监管局电子货币与支付服务的变更

制度

2.55 经过对咨询意见的审慎考量，并通过持续进行的

经与英国监管机构磋商，政府拟议的监管方案将对电子货币及支付服务制度作出相应调整，以赋予金融行为监管局（FCA）对稳定币发行人及其他实体（包括钱包提供商）的适当监管权限。该方案将确保相关资产能够按面值、随时兑换为法定货币。金融行为监管局的相关指引与规则将详细规定适用于各项具体业务活动的要求。

2.56 现行的支付框架需要进行调整，以适应这一情况。

因此，政府拟对相关法规的若干条款作出适当修订，例如关于电子货币的定义。

2.57 总体而言，政府有意制定“支付”的定义。

“加密资产”（或类似表述），其适用范围涵盖任何以密码学方式保障的货币价值数字表现形式，该等形式除其他外，通过参考一种或多种法定货币予以稳定，并且作为支付交易手段发行和使用。

2.58 建议采用如下定义，以涵盖所有稳定币。

指参考法定货币的稳定币，包括单一货币型稳定币或以一篮子货币为基础的稳定币。17 2.59 这样做将有意排除若干现有的稳定币模式，其中包括通过参考大宗商品等其他资产来维持其价值的稳定币。经进一步考虑各方反馈，并在与英国金融行为监管局（FCA）进行深入沟通后，政府认为，在实践中，此类代币不太可能满足作为零售支付工具所应达到的最低要求。此外，正如反馈中所指出的，根据相关安排的具体结构，许多通过参考大宗商品等其他资产来维持价值稳定的代币，可能已纳入监管范围（例如被视为特定投资），但具体认定仍需逐案评估。

2.60 稳定币及其所依托的技术与合同安排可以

存在显著差异。值得注意的是，在某些安排中，稳定币发行方可能不会向持有人提供针对发行方的法定债权。这意味着，客户就该代币价值进行赎回的权利（或基于资产储备的赎回权）可能归属于第三方，甚至根本不存在。相比之下，赋予持有人对发行方的债权这一要求在传统电子货币的定义中已得到明确确立：“以发行人所承担的债权形式体现的存储货币价值，该债权系在收到资金后为进行支付交易而发行……”

17 该立法还将涵盖具有相同效果的金融工具，例如：以与法定货币挂钩的另一种稳定币为参考的稳定币，或其价值主要来源于对法定货币的参照的金融工具。

2.61 在拟议的稳定币新监管制度框架内，政府

认为，若客户完全不享有任何法律请求权，将难以接受，因为这将无法达到必要的消费者保护水平，亦无法实现传统电子货币与用作支付手段的稳定币之间的等效性。然而，鉴于稳定币的特殊性质，以及客户关系可能存在于第三方中介机构（如钱包提供商）的情形，政府认为，客户通常应当能够向稳定币发行人提出请求，或在适当情况下向直接面向消费者的实体主张权利。法律上的请求权仍由发行人承担，但要求发行人直接履行该项法律请求权的要求标准较高，仅在系统性情形下才可能有必要。在存在系统性风险且经评估确有必要的场合，英格兰银行可考虑要求对发行人直接行使法律请求权，以应对金融稳定风险。同时，《2011年电子货币条例》中规定的法定赎回权亦将适用。

2.62 政府还拟议，现有的保障要求

今日，根据《2011年电子货币条例》，该条例将适用于为发行稳定币而收取的客户资金。相关保障规则旨在当机构发生资不抵债时保护客户资金，其中包括：例如，要求相关资金须与该机构的营运资金分设于独立账户、投资于高质量流动性资产，或由适当的保险单或同类担保予以覆盖。这意味着，在实践中，每发行1英镑面值的代币，均需以1英镑等值资金予以保障，且该等资金不得用于任何用途（如放贷）。关于如何在稳定币特定情境下具体实施上述规定的进一步细节，将由英国金融行为监管局（FCA）予以明确。

2.63 更广泛而言，电子货币的总体框架及主要特征

2011年条例将适用于稳定币的发行，以确保与传统电子货币监管保持一致。

2.64 关于监管制度的豁免事项，政府

建议对稳定币普遍适用与《2011年电子货币条例》中相同的豁免制度。这其中包括例如有限网络豁免。

2.65 最后，2011年《电子货币条例》及《支付服务》

2017年条例亦就消费者保护方面确立了其自身量身定制的要求。

新增受监管托管业务的介绍

2.66 钱包提供商的角色是加密资产的一项关键特征，与……不同

传统电子货币。客户与稳定币发行方的互动（即客户开户及获取代币访问权限）通常通过第三方钱包提供商（或交易所）进行，该等机构代表使用其服务的消费者持有稳定币或获取稳定币访问权限的手段（即“私钥”）。这使得稳定币能够在不通过发行人赎回基础资金的情况下实现兑换。发行人则负责持有支撑稳定币的资产或资金，而钱包提供商或交易所负责提供对代币的访问权限。

2.67 政府认为，因此有必要通过立法予以规范，以确保

对该代币的保管或安排其保管的行为，应当受到适当监管。

其目的在于涵盖除发行人以外的其他主体，代表第三方持有用作支付手段（或用于获取该稳定币的途径）的稳定币的行为。该规定旨在将钱包提供商以及任何提供类似服务的企业（例如交易所）纳入监管范围。因此，这将使那些为客户保管或安排保管用作支付手段的稳定币的企业纳入英国的监管范畴。

2.68 政府将在立法中明确规定该项新活动将如何进行

纳入监管范围以及金融行为监管局（FCA）的职权。将托管业务纳入监管范围，将使该项活动受英国管辖，并须经金融行为监管局批准。政府及监管机构将在适当时候就该制度的除外情形提供进一步说明。

2.69 英国金融行为监管局将制定适用于……的详细监管规则体系。

稳定币托管机构，涵盖例如：• 审慎与组织要求；• 报告要求；• 业务行为要求；• 运营韧性；• 托管/安全保障要求；• 消费者保护。

2.70 在提供托管（或安排托管）服务的机构同时符合以下条件时：

根据《银行法》的要求，因此被认定为具有系统重要性，该机构将同时受到英国金融行为监管局（FCA）和英格兰银行的双重监管。

英格兰银行及支付系统的监管

系统监管机构

2.71 如今，英格兰银行对系统性支付进行监管与监督。

根据英国财政部依据《2009年银行法》第5部分作出的认定令，被认定为系统性支付系统的特定支付系统及其服务提供者。被认定为系统性支付系统的标准包括：对英国金融体系可能造成的干扰；相关因素涵盖交易的预计数量与金额、交易性质及其与其他系统的关联性以及可替代性；此外，还包括英格兰银行作为货币当局在履行其职能时对该系统的使用情况。英格兰银行有权发布并实施针对支付系统运营机构和服务提供者的业务准则，制定系统规则，并下达指令。

2.72 在咨询过程中，英国财政部就有关赋予英格兰银行的提案征求了意见。

英国对系统性稳定币支付系统及服务提供商负有责任，并注意到金融政策委员会（FPC）对潜在系统性风险的担忧。政府提议继续沿用高标准，以认定某一特定支付系统为系统性，该标准通过英国财政部的认定程序予以实现。

2.73 在相关方面也提出了关于扩大监管责任的类似问题

至支付系统监管机构，该机构与英格兰银行一样，目前负责对支付系统实施监管，并对这些系统的参与者承担辅助性职责。

在其2021年的咨询中，政府提出：

1. 被申请人是否同意《银行法》第五部分应当适用

至有助于新型稳定币转让的系统。

2. 关于是否可能将英格兰银行的监管范围扩展至更广泛领域的意见

稳定币链中的服务提供者，其中具有系统性。

3. 被申请人是否同意《2013年金融服务管理局法》第5部分应适用于

用于促进新型稳定币转账的支付系统。

2.74 对于将《2009年银行法》第5部分予以延长，普遍表示支持。

至系统性稳定币支付系统，前提是该系统符合经修订的“支付系统”定义。然而，若干答复者强调，大多数稳定币安排在短期内不太可能达到对英国具有系统重要性的门槛。部分答复者建议，在某一支付系统被认定为系统性之前，应持续进行监测。

2.75 反过来，大多数受访者也同意，《金融》第5部分

2013年《服务（银行改革）法》应适用于促进新型稳定币转账的支付系统。尽管如此，多位答复者指出，强化监管措施需与可能对竞争及英国竞争力产生的影响相权衡。

2.76 此外，各方普遍同意英格兰银行应将其……延长至

针对被认定为具有系统重要性的服务提供者，或者在与系统性稳定币支付系统相关联的情况下提供服务的服务提供者，适用本规定。然而，一位答复者指出，鉴于相关安排拟在跨境基础上运行，有效的监管需要采取国际协调的监督方式，并吸纳其他国际监管机构参与。

2.77 鉴于与独立机构的磋商及持续对话，

监管机构方面，政府认为有必要将2009年《银行法》的适用范围予以扩展，以涵盖与稳定币相关的支付系统。政府拟扩大支付系统的定义，使之包括那些促进或控制“数字结算资产”（或类似概念）转移的安排，从而旨在将基于稳定币的各类安排纳入监管范畴。为确保必要的监管灵活性，该“数字结算资产”的界定将作广义解释。同时，根据英格兰银行现行职权，在适当情况下，这将有助于在相关实体启动运营之初即对其实施监管。

2.78 英格兰银行的《数字货币讨论文件》18 考虑了各类

适用于缓解系统性稳定币所带来风险的稳定币监管模式。这其中包括一种银行模式，即在现行银行监管框架内对稳定币进行监管；以及若干其他模式，在这些模式下，稳定币……

18 https://www.bankofengland.co.uk/paper/2021/new-forms-of-digital-money

将分别由中央银行负债、商业银行存款或高质量流动性资产予以支持。《银行法》赋予的职权旨在根据上述任一模式，在出于维护金融稳定之目的而 deemed appropriate 的情况下，推动相应监管措施的实施。该行已就其讨论文件发布了回应，并将在适当时候就支持模式的最终方案开展咨询。

2.79 同时，政府亦拟扩大金融的适用范围

《服务（银行改革）法》，旨在将与稳定币相关的各类系统纳入支付系统监管机构的监管范围。同时，将作出相应澄清，以确保该立法能够适当地适用于“数字结算资产”。

2.80 此外，政府拟扩大……的适用范围（“该条款”）。

《银行法》将纳入一套明确的服务提供者范围，其监管适用对象包括但不限于钱包服务提供商，以及交易所等其他实体，或稳定币储备的托管机构。上述扩展适用情形限于使用“数字结算资产”的场合，并将以灵活的方式予以规范，以便适应稳定币领域未来的发展变化。

2.81 在金融服务（银行业）领域也将采取类似的做法。

2013年《改革法案》旨在明确支付系统监管机构的监管范围，将其适用于特定的一系列实体，尤其是钱包，同时也涵盖其他实体，如交易所或稳定币储备。

2.82 最后，政府认为有必要作出相关安排以……

管理与系统性稳定币违约相关的风险。此项内容未纳入政府的咨询意见；然而，英格兰银行于2021年6月发布的后续讨论文件19强调，为使这些机构符合金融政策委员会的预期并确保公众充分信心，有必要建立适当的后备支持安排。

2.83 还需进一步开展工作，以明确是否有必要制定专门的

系统性稳定币机构发生违约时的法律框架及其设计。在此期间，有必要确保现行的特别管理机制能够有效适用于稳定币机构。然而，目前尚存在一个较为明显的不确定性，即一旦系统性稳定币机构发生违约，究竟应适用哪一种特别管理机制（SAR）。此外，由于稳定币业务模式及其应用场景具有高度的灵活性和动态性，相关模式持续演进并可能超出现有制度框架的规制范围的风险始终存在。因此，亟需通过修订完善相关法律制度，明确适用的具体机制，并确保在消费者保护与金融稳定方面不存在监管空白。

2.84 因此，英国财政部拟对……作出适当修订

《金融市场基础设施条例》（SAR），并明确指出，该条例而非《支付与电子货币条例》（SAR）应当（经适当修改后）适用于系统性稳定币安排。关于初步认为有必要作出的修订，将于今年晚些时候启动咨询程序。

监管共同责任

2.85 当前英国支付与电子货币立法设计的一个特点在于……

监管机构之间的职责重叠程度，即监管职责在各监管机构之间进行分配，由其制定相关要求并对企业实施监督的情况

根据其不同的法定目标。英格兰银行与支付系统监管机构均在支付系统领域负有职责，但其授权范围截然不同（分别为金融稳定与有效竞争）。此外，支付系统监管机构还对支付系统的参与者（如银行或其他形式的支付服务提供者）承担若干项职责。然而，金融行为监管局才是主要负责监管支付服务提供的主管机构。20

2.86 根据政府关于延长现有支付及电子…的提案

对某些稳定币的货币监管框架将适用进一步的监管重叠。特别是，英格兰银行与金融行为监管局之间将产生监管重叠。在此情形下，政府预计英格兰银行将成为对同时获得金融行为监管局授权的系统性稳定币实体的首要审慎监管机构。

2.87 若干答复方就该制度将如何对待经营者一事寻求明确说明。

或从FCA授权要求过渡至英格兰银行系统性监管的提供者，并呼吁英国各监管机构之间开展有效协调。有部分人士对可能出现的不同要求表示担忧，尤其是在稳定币随时间推移可能演变为系统性风险的情况下。

2.88 如今，此类监管重叠通过若干方式加以协调。

立法规定要求监管机构（以及英国财政部）在适当情况下征求相关方意见，以确保监管的一致性。尽管这些规定行之有效，政府认为，在存在监管重叠的情况下，进一步明确监管的适用范围将大有裨益。

2.89 为确保充分的透明度和整体性的监管方法，该

政府拟建立一套制度，以便在支付系统被认定为具有系统重要性时，能够明确识别适用的监管要求（例如与审慎监管规则相关的要求）。此外，英格兰银行、金融行为监管局及支付系统监管机构须以清晰易懂且向公众公开的方式，阐明其关于共同监管的实施方法。

20 金融行为监管局（FCA）在支付服务监管方面的职权范围十分广泛，涵盖行为监管、市场诚信以及非银行审慎监管等领域，并涉及竞争相关事项。支付系统监管机构（PSR）在支付系统参与主体监管方面的职责主要在于促进有效竞争与创新，并确保满足用户需求。PSR现行的总体战略可参见以下链接：https://www.psr.org.uk/publications/general/the-psr-strategy/

关于投资及批发用途的证据征集

3.1 除探索稳定币的监管框架外，该

政府在就用于投资目的的加密资产以及分布式账本技术（DLT）在金融市场的应用等问题广泛征求利益相关方意见时，特别询问了在各类金融市场基础设施中采用分布式账本技术的利弊、是否存在阻碍其推广实施的障碍，以及政府和监管机构在此领域应考虑采取哪些进一步措施。

证券型代币

3.2 利用代币促进证券交易是一项重要……

金融领域的创新发展。将股票或债券等传统证券以分布式账本的形式进行表征（即资产的“代币化”），可能对资产交易方式及资本筹集产生重大影响。此外，那些仅在分布式账本上存在并进行交易的证券型代币（因而具有“数字原生”特性）也在各市场中发挥着日益重要的作用。21

3.3 作为英国金融行为监管局（FCA）监管沙盒计划的一部分，各企业还

合规地在以太坊区块链上发行了股票、债券及结构性产品。这些小规模测试表明，基于分布式账本技术（DLT）的系统能够更高效地完成证券发行；与传统发行方式相比，不仅速度更快、成本更低，而且还能提高所有权的透明度。然而，政府也认识到，现行监管制度最初并非旨在支持加密资产或基于DLT的创新应用。因此，此次征求意见活动特别就现有监管体系中哪些领域需要进一步澄清或修订以更好地支持证券型代币的应用，广泛征询各方意见。

3.4 回应者指出，现行法律与相关定义为推动代币化提供了良好的

起点，但同时强调，有必要通过提供指导性意见和/或在明确发现阻碍数字化转型的监管障碍时尽早修订现有规则，从而增强监管确定性。许多回应均赞同对相关法规作出进一步澄清，以尽可能确保证券型代币能够纳入现有监管框架（尤其是《受监管活动令》以及《英国金融市场基础设施指令》）。此外，回应者还指出了若干其他可能需要进一步澄清或修订的立法领域。其中，尤其值得关注的是英国中央证券存管机构及结算终局性相关规定等现行金融市场基础设施领域的法律法规——有关这些领域的具体回应将在下文予以详细阐述。

3.5 英国财政部将与英格兰银行、金融行为监管局及业界密切合作，研究

可能需要作出哪些调整，以及采取何种方式（即通过发布指导意见还是制定新的立法）。鉴于分布式账本技术尚处于早期推广阶段，随着其应用范围的不断扩大，现有法律框架中可能还会暴露出更多问题，这意味着

例如，请参见：https://www.societegenerale.com/en/news/press-release/luxse-admits-security-tokens-issued-societe-generale 以及 https://axoni.com/press/blackrock-goes-live-on-axoni-equity-swaps-network/

因此，采取灵活的应对方式至关重要，以确保相关立法能够随市场发展而适时调整与完善。

基于分布式账本技术的金融市场基础设施

3.6 分布式账本技术是一种能够以去中心化方式实现记录共享与更新的技术。

尽管目前尚未形成统一的DLT定义，但此类系统通常具备多项特征，包括运用密码学技术、数据在多个参与方之间分布、功能的可编程性与自动化，以及（在部分情况下）控制权的去中心化。

3.7 此次征求意见活动探讨了DLT系统在金融市场基础设施领域的潜在优势。

中央证券存管机构（CSD）、中央对手方（CCP）等金融市场基础设施主体，连同各类交易场所及其他中介机构，共同支撑着英国乃至全球的金融市场运行。这些实体为众多彼此独立的企业和个人处理各类金融交易，有效降低了支付、金融工具结算以及整体风险管理等方面的成本。若将DLT应用于上述流程，或将对英国金融市场产生深远影响。为此，政府特向业界征询意见，以评估DLT对金融市场基础设施及整个金融市场可能产生的影响，并明确当前及未来所需的政策干预措施。本文以下各节将对本次征求意见活动中涉及DLT相关金融市场基础设施议题的反馈进行简要梳理。

在批发

市场及金融市场基础设施领域采用DLT的潜在益处

3.8 回应者指出，尽管DLT在各金融市场中的应用仍处于起步阶段，

但其有望显著提升金融市场基础设施的运作效率。不过，这些潜在收益的实现及其可能带来的风险，仍将取决于所采用的DLT系统类型以及实施过程的管理方式。在此次征求意见活动中，各方重点提及的潜在优势包括：• 提升运营效率。多数回应强调，DLT能够简化并自动化现有业务流程，从而缩短结算周期、优化对账安排，并加快公司行动（如票息或股息支付）的处理速度。许多回应还指出，这可能会促使市场惯例发生相应变化，例如缩短结算周期、支持当日结算以及减少结算失败现象（部分回应者认为，现有技术亦可在一定程度上实现上述效果）。此外，还有不少回应建议，通过使用单一账本的方式，可以降低不同主体间流程分散化的程度（尽管也有部分回应提到可能出现更为明显的碎片化现象，详见下文）。上述各项成果一旦得以实现，将为金融市场基础设施主体及终端用户带来可观的成本节约。• 降低风险。多数回应者认为，DLT可用于实现交易的即时结算与完全确定性（因为记录具有不可篡改性，无法被更改），从而有效降低相关风险。

不同类型的风险（例如，交易对手未能履行其义务的风险），这些风险有可能降低为应对此类风险而需持有的资本金额。• 提高交易的透明度和可追溯性。受访者认为，分布式账本技术系统能够更好地实现参与者之间信息的同步与共享。这将提升金融市场活动对市场参与者和监管机构的可见性，使后者能够实时获取市场数据。基于分布式账本技术的金融市场基础设施可以减少整个市场生态体系中数据的碎片化现象（目前，相关信息往往由不同中介机构分别存储于互不连通的数据库中，而在分布式账本上，所有信息均可即时、持续地保持同步）。同时，部分受访者强调，减少数据碎片化程度还取决于分布式账本系统能否实现彼此之间以及与传统非分布式账本系统的互操作性。受访者还认为，分布式账本技术可能有助于促进市场参与者之间建立更为直接的关系（使发行人能够与其投资者建立更直接的联系），便于识别最终投资者，并更便捷地开展“了解你的客户”及反洗钱审查工作。• 提升金融市场基础设施服务的韧性。基于分布式账本技术的网络在抵御系统中断方面具有更强的能力，其分布式/去中心化的特性确保不存在单点故障，这意味着即使个别参与方发生中断，整个分布式账本系统仍能继续运行。

3.9 许多受访者建议，金融市场基础设施可以通过多种方式采用分布式账本技术。它既可以使现有金融市场基础设施提供更为高效的服务，也可能催生新的金融市场基础设施，利用分布式账本技术更高效地履行基础设施职能。部分受访者指出，新出现的基于分布式账本技术的金融市场基础设施可能会加剧金融市场基础设施服务领域的竞争，从而为用户提供更多选择。从长远来看，分布式账本技术还有助于推动去中介化，使目前由多种不同类型金融市场基础设施承担的服务能够在单一分布式账本上完成，进而形成更加整合的新形态金融市场基础设施。买卖双方之间中间环节的减少，可能意味着整体交易及交易后服务流程得以进一步简化；但与此同时，这也可能带来一些缺乏中介机构保护所带来的风险。

3.10 从长期来看，根据分布式账本技术的具体实施方式，上述发展

有可能导致金融市场的根本性重组，催生新型中介机构，并可能改变市场参与者之间的关系（尤其是投资者与企业之间的关系）。

在批发金融市场领域采用分布式账本技术的潜在弊端

市场及金融市场基础设施领域采用DLT的潜在益处

3.11 “证据征集”还就采用分布式账本技术可能带来的潜在弊端进行了询问。

这些弊端涉及批发金融市场及金融市场基础设施领域。答复中重点提及的若干主要问题包括：

• 对现有市场惯例的冲击。受访者指出，分布式账本技术的引入可能对金融市场产生影响，且未必总是积极的。例如，分布式账本系统可能会改变交易与结算的生命周期，从而增加流动性需求（因为用户需要为每次结算预先备足现金与证券，而交易的即时结算会削弱净额结算机制，进而抵消并降低流动性需求）。此外，部分受访者还提到，由于分布式账本技术的实施可能导致市场周期发生变化，市场上原本用作安全缓冲的时段可能被取消（如分布式账本网络若实现全天候运行，则可能消除当前用于维护作业的交易间歇）。持续交易还可能导致市场无法及时消化并适应新信息，从而引发因价格失衡而产生的金融稳定风险。• 数据碎片化加剧：许多受访者指出，新型金融市场基础设施的出现可能进一步分割流动性池，尤其是在尚未实现互操作性的前提下，因为目前交易后活动大多集中于少数几家金融市场基础设施。尽管分布式账本系统可能带来新的效率提升，但参与者若需接入多个不同的基于分布式账本技术的金融市场基础设施，反而可能面临额外的成本与负担。此外，不同种类或类别的证券可能在互不兼容的独立平台上进行交易，从而加剧用户的碎片化体验。各国在分布式账本技术应用上的差异也可能在全球市场层面造成进一步的碎片化。• 实施难度较大。受访者强调，要摆脱既有结构与流程并非易事，尤其考虑到现有商业模式可能面临重大变革。基于分布式账本技术的系统至少在短期至中期内，仍需与传统系统以及彼此之间保持互操作性，以确保平稳过渡。此外，搭建一个分布式账本技术驱动的金融市场基础设施所需的初始投入可能相当可观，特别是在分布式账本技术尚未经过大规模验证、而现有市场结构运行相对良好之时。

3.12 受访者强调，任何不利影响的程度还可能

取决于所采用的分布式账本技术类型，并且在许多情况下可通过保留现有系统的某些要素加以缓解。例如，当前的金融市场基础设施普遍依赖于中央运营机构来管理系统的内部运作并确保其符合监管要求。如果某一分布式账本技术驱动的金融市场基础设施缺乏中央运营功能，则可能难以有效履行相关职责；而具备一定中央管理能力的分布式账本系统则可能更有能力胜任这一任务。

3.13 当前的金融市场基础设施还需确保拥有适当且稳健的

参与者；然而，采用“无许可”机制的分布式账本技术驱动的金融市场基础设施（即向所有人开放的网络）可能难以做到这一点。这些问题可能导致某些类型的分布式账本技术驱动的金融市场基础设施缺乏足够的治理机制以及健全的制度与控制体系，从而难以在主流金融市场中正常运行或获得监管部门的认可。相反，“许可制”系统则因其能够有效管控参与者的准入资格，可能更有利于解决上述问题。

3.14 受访者指出，与分布式账本技术相关的部分变革

并非必然完全由分布式账本技术单独促成，尽管分布式账本技术确实可以成为推动这些变革的有效途径。例如，分布式账本技术有助于实现金融市场的全天候运行，但并不意味着分布式账本技术驱动的金融市场基础设施必须实行24小时不间断运营（其运营时间可根据用户偏好灵活调整），而且现有技术同样具备支持全天候运行的能力。

现行立法与监管框架的不足之处

框架

3.15 《证据征集函》询问英国的监管或立法是否支持

在批发市场和金融市场基础设施中采用分布式账本技术（DLT），以及如何针对DLT优化监管与立法。受访者指出，英国法律在批发市场和金融市场基础设施领域对DLT的采纳存在若干障碍，这些障碍亟需审查，并进一步予以澄清和/或修订。受访者普遍认为，现行法律与监管框架在很大程度上早于诸如DLT等新兴技术的发展。因此，英国立法与监管中所使用的概念与术语，主要反映的是传统金融基础设施与中介机构的角色与功能，以及现有遗留IT系统的运行模式；为适应DLT等新技术，上述内容可能需要相应更新。任何相关修改均应力求确保立法保持技术中立性，并具备适应DLT的能力。

3.16 各项答复中强调的一个核心要点是，有必要对……进行评估。

金融基础设施（FMIs）当前的角色与职责。具体而言，各方意见主要聚焦于中央证券存管机构（CSDs）的作用——这些机构负责保管证券并履行结算、发行及维护等职能——以及其他金融基础设施的相关问题。采用分布式账本技术（DLT）可能需要对英国《中央证券存管条例》（CSDR，欧盟第909/2014号条例）作出相应调整；该条例作为英国保留的欧盟法律，对英国中央证券存管机构的授权与监管以及证券交易中的部分结算环节设定了明确要求。答复者尤其对CSDR中现行的一项规定提出了质疑，即要求各交易场所必须通过中央证券存管机构对其平台上的证券交易进行登记与结算，并指出为充分发挥DLT的潜在优势（例如允许交易场所利用DLT记录并结算其市场上的交易），可能有必要对该项规定作出修改。此外，尚不明确的是，CSDR中的相关定义能否适应基于DLT的系统运作方式，尤其是关于“簿记式”登记或“证券账户”的界定是否能够涵盖此类新型机制。同时，围绕现金结算及外包等方面的其他立法条款亦可能需要重新审视。

3.17 各项答复引发了关于所有权归属的基本法律问题

利用分布式账本技术（DLT）进行证券代币化的相关问题，以及其在现行法律框架下的适用性。特别是，《无纸化证券条例》（USRs）被重点提及，该条例允许以电子方式证明并转让证券权益；鉴于DLT系统亦需适用该条例，方能实现对DLT证券每一笔交易所有权转移的电子化记录与确认。受访方强调，《无纸化证券条例》在制定时并未充分考虑DLT技术，因此可能需要予以修订，以确保其能够适应DLT环境。此外，还需就基于DLT的证券何谓“结算”作出明确界定（以及在DLT系统中究竟于何时认定为完成结算），以保障法律确定性的有效维持。

交易结算。此外，为应对分布式账本技术（DLT）所带来的新型挑战与风险，例如智能合约及网络安全风险，可能还需制定新的监管要求。同时，若某一分布式账本网络的节点分布于多个司法管辖区，则还可能存在法律冲突问题。

3.18 一些答复者指出了其他可能包含……的立法领域。

市场中使用分布式账本技术（DLT）的障碍。英国《金融工具市场指令》（MiFID）中的相关定义与条款被指明需要进一步澄清或修订，同时英国《结算终局性条例》及《金融担保条例》亦存在类似需求。此外，受访者还强调了对其他相关法律法规中相应条款进行潜在调整的必要性，包括招股说明书规则、《公司法》、英国《欧洲市场基础设施监管条例》（EMIR）、《通用数据保护条例》（GDPR）、《市场滥用条例》（MAR）、《另类投资基金经理指令》（AIFMD）、《可转让证券集合投资计划指令》（UCITS）、《欧洲抵押品框架》（EBR）、《开放式投资公司条例》（OEIC），以及英国金融行为监管局（FCA）的客户资产安全系统规则（CASS）和《金融担保手册》（COLL）。

3.19 鉴于各企业在运用分布式账本技术方面的经验相对有限，

对于FMI服务而言，各机构可能仍难以识别立法中所有可能在未来阻碍DLT型FMI使用的条款。随着DLT的使用日益普及，立法中的其他障碍或将愈加显现，这意味着有必要在立法与监管方面保持一定程度的灵活性。

关于在批发市场中采用分布式账本技术、市场协调及通用标准的观点

3.20 《征求意见稿》还征求了有关行业激励措施的意见或

关于在批发市场采用分布式账本技术（DLT）所面临的障碍；关于是否有必要开展市场协调；以及关于采用通用标准的问题。答复指出，上述潜在收益为推动DLT的采纳提供了有力依据，同时亦强调了在监管框架尚不明确、投资与资源成本较高以及实施周期较长等背景下，推广DLT所面临的诸多挑战。此外，当前试验规模较小，可能导致未能充分考量分布式账本技术在金融基础设施领域如何与其他交易后产品和服务实现互动，以及其对整个市场所产生的整体影响。 3.21 答复还指出，市场协调可涵盖多种举措，包括设立沙盒机制、组建专家工作组以及制定相关标准（尤其是有助于实现互操作性和完善治理机制的标准），这些方式均得到受访者的认可。受访者特别提及了在DLT应用相关议题上积极参与的国家及超国家机构，如金融稳定理事会（FSB）、国际清算银行创新中心（BIS Innovation Hub）以及全球金融创新网络（GFIN）。答复进一步强调，在国际层面开展协调，特别是通过参与监管机构与行业论坛，将有助于提升跨境业务的成效，例如通过共同制定最佳实践并确立国际标准。

政府与监管机构在促进分布式账本技术（DLT）方面的角色

金融市场

3.22 《证据征集函》询问了英国政府及监管机构的情况

应当采取哪些措施，以促进分布式账本技术（DLT）及新技术在金融市场和金融市场基础设施（FMIs）中的广泛应用。多数答复意见认为，优化英国的法律与监管框架是政府和监管机构的首要任务。答复者建议政府在修订相关制度时，与市场参与者密切协作。

英国的监管框架，旨在确保其能够满足金融服务行业的需求。

3.23 答辩人指出，有必要对各项解决方案进行测试，以便从中汲取经验教训。

关于分布式账本技术（DLT）在金融市场基础设施（FMIs）中如何被采纳的实践经验。这应当包括允许相关机构就那些阻碍DLT在英国法律框架下应用的要求，申请豁免或修改。监管沙盒经常被视为试验和培育新技术的有效途径。鉴于FCA沙盒能够促使各方对潜在收益与风险形成平衡的认识，并据此为政策制定与监管实践提供参考，其作为英国政策制定者的积极工具得到了强调（但需注意，FCA沙盒仅在现行规则框架内测试解决方案，并不涉及立法变更）。此外，多项答复还提及了其他司法管辖区采取的类似做法，尤其是欧盟的试点制度，认为这些举措亦具有借鉴意义。受访者普遍支持以某种形式的沙盒或试点制度作为推动市场实现永久性变革的过渡性安排。

3.24 被调查者强调了政府还可以采取的若干其他方式

激励产业界探索基于分布式账本技术的系统，包括通过税收优惠和资助等方式。

政府对关于分布式账本技术的证据征集的回应

金融中介机构（FMIs）

3.25 政府承认，利用分布式账本技术提供FMI服务的……

支撑金融市场的技术有望释放巨大效益，使现有流程更加高效、透明、成本更低且更具韧性。与此同时，也存在需要加以管控的潜在风险，尤其是在对现有市场惯例造成 disruption 以及 FMI 服务提供可能出现碎片化方面（既包括 DLT 系统与传统系统之间，也包括 DLT 系统彼此之间）。DLT 有可能从根本上改变批发市场运作方式，使现有中介机构和商业模式被基于 DLT 的实体所取代；不过，在至少中期内，DLT 系统与非 DLT 系统很可能仍将并行运行。

3.26 在审议对证据征集通知的答复后，政府

认识到，现行金融服务监管与立法在制定时并未将分布式账本技术（DLT）纳入考量，这意味着现有法律规定可能存在阻碍或模糊之处，从而妨碍分布式账本技术的推广应用，或导致其潜在效益难以充分实现。政府拟支持业界，确保相关法律法规能够适应金融市场基础设施（FMIs）中的代币化及分布式账本技术的应用。

3.27 尽管很可能需要进行立法修改，但目前尚不完全明确如何

以及应当作出这些修改的具体情形。因此，针对征求意见的回应建议设立一种沙盒式监管机制，允许参与方申请对现行法律的豁免或修订，以促进分布式账本技术在金融市场基础设施中的测试，并使英国监管机构能够更好地把握为适应分布式账本技术而需进行的立法调整。

3.28 经对证据征集意见的审议，

行业反馈显示，2021年4月，英国财政大臣宣布，英国财政部将与金融行为监管局及英格兰银行合作，共同开发金融市场基础设施（FMI）沙盒机制。该机制旨在支持有意测试新技术或

结构，特别是（但不限于）分布式账本技术（DLT），以提供支撑市场的基础设施服务（如交易与结算）。我们预计，该沙盒将通过构建一套针对参与实体予以临时调整的监管框架来实现这一目标，因为在现行规则、监管及立法下，这些要求往往成为相关技术应用的障碍。参与主体仍需满足现有金融市场基础设施（FMI）所要求的高标准监管要求，并且应继续确保各项监管成果，尤其是涉及金融稳定与网络安全方面的监管成效得到充分保障。此举将为业界提供一个在受控环境下、并接受适当监管监督的情况下，利用分布式账本技术提供金融市场基础设施服务（并开展市场测试）的机会。同时，这也有助于英国财政部及各监管机构评估是否以及如何对现行金融市场基础设施相关立法作出永久性修订，以更好地适应分布式账本技术的应用需求。

3.29 FMI沙盒将于2023年投入运行。该沙盒将进行多次迭代，

沙盒机制允许针对不同的市场功能与活动开展测试，未来有望进一步推进。就所测试的技术而言，政府拟确保沙盒的适用范围能够超越分布式账本技术（DLT），从而为其他虽非严格基于DLT、但同样能够实现类似效益的解决方案提供创新空间。此举将有助于维护众多回应《证据征集》意见中所强调的“技术中立”原则。

3.30 英国财政部拟立法赋予其设立……的权力

FMI沙盒（并可能包括多个迭代版本）将在议会时间允许的情况下逐步推进。我们预计，在英国财政部出台用于明确沙盒详细立法框架的次级立法之前，将与业界开展进一步的磋商。3.31 在设计沙盒时，英国财政部需会同监管机构及业界，重点解决以下问题： • 针对沙盒参与主体，对于那些不支持诸如分布式账本技术（DLT）等新技术、且存在明确适用必要性的相关法律，应考虑予以修改或暂时不予适用。目前，我们设想将纳入由保留的欧盟法律以及为落实欧盟法律而制定的相关立法（如《中央证券托管条例》（CSDR）、《金融工具市场法规》（MiFIR）、《金融服务指令》（SFD）、《金融行为监管规则》（FCARs））和现行英国法律（如《统一规则》（USRs）、《金融服务法》（FSMA）、《FSMA认可要求》、《FSMA受监管活动令》以及英国公司法）所涵盖的条款。 • 沙盒的准入主体类型。例如，沙盒可支持某些特定类型的交易场所，如多边交易设施（MTFs），这些机构除开展交易业务外，还希望提供类似中央证券托管机构（CSD）的功能，如证券发行、结算及证券维护等。 • 沙盒参与主体为维持现有金融市场基础设施（FMIs）所应达到的高标准而需满足的要求。例如，若沙盒涵盖承担证券结算功能的交易场所，则该交易场所须遵守一套适当的监管要求（如英国《中央证券托管条例》中的相关规则），并根据实际需要作出相应调整，以确保能够利用分布式账本技术进行结算，同时整体保持高水平的监管标准。此外，我们也期望沙盒参与主体具备清晰的商业计划，明确其如何以安全的方式实现“规模化扩张”（并退出沙盒），并能够在不引发市场更大范围动荡的前提下有序终止其运营。

• 在沙盒内允许开展的活动的性质与规模，旨在体现其设计初衷：为市场中新型创新安排、架构及新要求提供安全测试环境。鉴于沙盒的实验性特征，为避免沙盒内的实体以可能危及金融稳定的风险水平运作，有必要对此作出相应规定。这可能包括对纳入范围的证券类型设定限制、对沙盒实体可交易或结算的交易量设定上限，以及对可在沙盒内发行的证券价值设定限额或阈值。我们还需审慎评估参与机构的服务对象是否仅限于批发市场，抑或亦可面向零售投资者。 • 监管机构在沙盒运行及对参与者实施监督方面的职责与权限。 3.32 沙盒运行过程中积累的经验教训有望为永久性规则调整提供支持；我们将确保英国财政部及各监管机构能够根据沙盒反馈意见，在与业界充分协商的基础上迅速推进立法修订。 3.33 政府将继续依据业界反馈，评估哪些领域可在不损害现有监管目标的前提下对相关立法作出永久性调整。对于现行立法尚未涵盖的分布式账本技术（DLT）某些新特性，例如智能合约、私钥钱包及私钥等，政府将研究如何予以规范并推动落实。同时，还需深入探讨如何应对和化解由DLT运行机制（如智能合约功能及网络安全等方面）所衍生的新问题与风险。政府深知，DLT是众多被寄予厚望、有望显著改善金融市场效率的技术之一，因此将始终把技术中立原则作为立法变革的核心理念，并通过拟议中的未来监管框架以及FMI沙盒机制，统筹考虑上述议题。

3.34 政府将继续与业界及监管机构携手合作

为评估分布式账本技术（DLT）的采用对整体市场的影响，尤其应重点关注在分布式账本技术与非分布式账本技术并存的情况下，如何有效缓解可能出现的碎片化等负面影响。为此，政府将审慎研究有关市场协调的建议，特别是在英国国内及国际层面制定统一标准方面，以在鼓励创新的同时维护金融稳定。

其他英国相关工作，旨在探索分布式账本技术（DLT）及数字技术的应用，包括中央银行数字货币。

3.35 一些就证据征集意见的答复者指出，可能存在……

中央银行数字货币（CBDC）在促进分布式账本技术（DLT）于金融市场中的应用方面可发挥重要作用。英国正继续在探索CBDC及其类似创新所带来的机遇与风险方面发挥引领作用，这些创新有望支持批发领域更为高效的结算机制。在2021年金融科技周上，财政大臣宣布成立一个由英国财政部和英格兰银行牵头的新工作组，负责领导英国对零售型CBDC的探索工作，并设立专门的论坛以吸纳社会各界的意见。

社会各界及技术专家。英国政府与英格兰银行尚未就是否在英国推出央行数字货币作出决定，并将广泛征求业界意见。

3.36 2021年4月16日，英格兰银行启动了一个新的综合账户。

模型。这些账户允许支付系统运营机构在总账账户中存放资金，以使用中央银行货币为其参与者的余额提供资金支持。新设及现有支付系统的运营机构均可向本行申请开立总账账户。我们预计，此举将有助于创新型支付服务的涌现，使其能够充分利用中央银行货币结算的安全性。接入总账账户的具有系统重要性的支付系统，将依据现行监管框架由本行实施监管。

3.37 此外，伦敦现已成为新的国际清算银行所在地。

创新中心。伦敦创新中心的工作重点包括央行数字货币（CBDC）以及创新型市场基础设施等议题，该行正与该中心保持密切合作。今年，该中心的一项研究项目聚焦于如何将实时结算系统（RTGS）中的支付与数字资产账本及其他货币的支付系统实现联动（同步）。此外，该行还通过其金融科技加速器开展了相关试验，并实施了一项概念验证，以使更新后的实时结算系统能够与基于分布式账本技术（DLT）的创新型基础设施相连接。

Chapter 4

未受监管的代币及新的市场发展

3.38 作为证据征集的一部分，政府就与比特币和以太币等未受监管的加密资产相关的风险、机遇及监管问题征求了相关证据，这些资产主要被用作投资工具或价值储存手段。

3.39 大多数回答该问题的受访者认为，有必要进一步探讨

关于对促进未受监管代币投资与交易的服务实施全面监管的必要性。一些答复者认为，实施严格的要求可能会迫使消费者使用位于海外的交易所及其他服务提供商，而这些机构可能在缺乏保护与监管的情况下向英国消费者提供服务。此外，多位答复者强调了与业界开展开放对话的重要性。

3.40 《证据征集》还要求提供有关较新加密资产的证据。

发展，即去中心化金融，这是加密资产领域内一个快速发展的板块，涵盖多种不同的活动——例如基于协议的去中心化应用上的借贷等。

3.41 各项答复中普遍反映的一个主题是，去中心化金融是一种

新兴且快速发展的技术为加密资产生态系统增添了额外的复杂性和创新性，但目前仍需要高水平的技术理解。多位受访者强调，去中心化金融具有重塑并颠覆现有金融服务商业模式的潜力，能够以更高效、更有效的架构实现例如更高的储蓄收益以及更低廉的汇款成本。与此同时，这也带来了监管套利的风险，并要求确保无论采用何种技术，均应贯彻“相同风险、相同监管结果”的原则。

3.42 答辩人就与……相关的若干具体风险提供了反馈意见。

去中心化金融，包括：因安全漏洞导致的盗窃；治理或协议中的漏洞或错误所引发的系统中断及经济损失；去中心化金融协议可能被用于便利金融犯罪的风险；以及在发生欺诈或失败时缺乏可追究责任的初始法律监管机构所带来的法律与监管挑战。若干对此问题作出答复的受访者建议，应持续监测去中心化金融领域，并考虑采取消费者教育措施以传达相关风险，同时进一步明确各类活动如何纳入当前英国金融行为监管局（FCA）的监管范围。

3.43 经过对各方意见的审慎评估，英国财政部将继续评估

针对更广泛的加密资产（即除用作支付手段的稳定币之外的其他加密资产）的适当监管应对措施。根据利益相关方的意见，政府将密切关注这一快速增长的金融服务领域，并与英国各金融监管机构及业界密切协作，研究制定未来适当的监管框架。此外，政府还将继续与国际伙伴紧密合作，确保建立统一标准，推动创新并协调相关指引与概念。英国财政部将于2022年晚些时候就其拟议方案开展公众咨询。

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