APRA：加密资产风险管理预期和政策路线图

加密资产：风险管理预期与政策路线图

近年来，加密资产及分布式账本技术的应用呈现快速增长态势。尽管目前与加密资产相关的活动在澳大利亚仍相对有限，但随着时间推移，此类活动的潜在规模与风险或将日益显著。

在此背景下，APRA正就所有从事加密资产相关活动的受监管实体提出初步的风险管理预期，并制定未来一段时期内的政策路线图。1 受监管实体如开展加密资产相关活动，应与其主管监管部门保持沟通。

APRA关于风险管理的预期

加密资产种类繁多，包括传统资产的代币化形式、带有稳定机制的加密资产（稳定币）以及其他无抵押型加密资产；此外，各类实体还可开展与这些资产相关的直接或间接活动，例如投资加密资产、提供与加密资产挂钩的贷款、发行加密资产，以及为客户提供建议与服务等。同时，实体还可能寻求投资或与科技公司及其他机构合作，以为客户提供新的产品与服务。

尽管上述活动可能为金融体系及其客户带来机遇与益处，但也伴随着新的风险，这些风险往往难以被实体充分识别、评估与管控。正如巴塞尔银行监管委员会所指出的，某些加密资产表现出高度波动性，随着敞口扩大，可能引发重大风险。相关风险范围广泛，涵盖运营风险、投资风险、信用风险等。其中，运营风险尤为重要，包括欺诈、网络攻击、行为合规、反洗钱/反恐融资以及技术风险等。

因此，APRA期望所有受监管实体在开展加密资产相关活动时采取审慎态度，并确保在推出重大新举措之前，已充分理解并妥善管理相关风险。

具体而言，APRA期望所有受监管实体：

• 在开展与加密资产相关的活动前，应进行适当的尽职调查和全面的风险评估，并确保相关主体充分理解其可能承担的风险，同时采取有效措施予以缓释；

• 在依赖第三方开展涉及加密资产的活动时，应当遵循审慎标准CPS 231《外包》或SPS 231《外包》中的各项原则与要求；以及

• 实施稳健的风险管理控制机制，明确责任分工，并就新业务所涉及的关键风险向董事会定期报告。附件A中列出了针对特定活动需重点考虑的审慎风险的高层次概要。

各实体还须确保遵守澳大利亚证券投资委员会（ASIC）所管辖的所有行为规范及信息披露规定。这将要求建立完善的行为风险管理机制，并对分销实践、产品设计以及信息披露等方面予以充分考量。

当各实体在开展与加密资产相关的活动时，如对审慎、信息披露或行为方面的监管要求与预期存在疑问，应主动咨询澳大利亚审慎监管局（APRA）和ASIC。ASIC已通过信息简报第225号，为实体提供了具体指引，帮助其理解依据《公司法》及《ASIC法》所承担的既有义务。

政策路线图

APRA正与其他国际监管机构协商，制定澳大利亚针对加密资产及相关活动的长期审慎框架，以确保方法的一致性。对于获准接受存款的机构（ADIs），巴塞尔委员会正在就银行对加密资产风险敞口的审慎处理方式进行征求意见。3 这将为ADIs确立国际统一的最低标准，并为APRA监管下的其他行业提供审慎期望的起点。

在未来一段时间内，APRA计划：

• 加密资产活动：在巴塞尔委员会当前咨询结束后，澳大利亚审慎监管机构（ADIs）将就加密资产敞口的审慎处理要求展开咨询。预计该项咨询将于2023年启动，而APRA将在过渡期间视需要制定初步的审慎指引；

• 运营风险：推进新的及修订后的运营风险管理要求，涵盖控制有效性、业务连续性以及服务提供商管理等方面。尽管这些要求适用于机构整体运营，但其中许多条款将直接适用于与加密资产活动相关的运营风险管控。该审慎标准草案预计于2022年年中发布并进入征求意见阶段；以及

• 稳定币：研究支付类稳定币的审慎监管可能路径。此类稳定币安排与储值工具（SVFs）存在相似之处，APRA正联合金融监管理事会（CFR）各成员机构，探讨将其纳入拟议的储值工具监管框架的可能性。在更广泛的立法与监管框架尚未确立之前，APRA计划于2023年就大型储值工具的审慎要求开展咨询工作。

如2021年12月发布的《重塑澳大利亚支付体系》所述，并根据新一届政府的决策，未来一段时期内，加密资产及支付领域的监管框架还将迎来一系列发展。这一进程源于2021年发布的多项重要报告，包括《澳大利亚支付体系审查报告》、《参议院关于澳大利亚作为金融与科技中心的最终报告》以及《议会联合委员会关于移动支付与数字钱包服务的报告》。作为上述更广泛改革的一部分，财政部近期发布了关于加密资产二级服务商（包括数字货币交易所）许可与托管要求的征求意见稿。5

APRA将继续密切监测行业趋势及与加密资产相关的新兴风险，加强与国内外其他监管机构的协作，并根据需要适时提供进一步指导。

此致

韦恩·拜尔斯

主席

附件A：审慎风险及相关标准

下表列出了APRA监管行业所涉加密资产相关活动的潜在审慎风险之初步评估。该风险评估将随时间不断演进。6

| 活动 | 监管风险 | | 加密资产投资 | 资本管理：对加密资产进行投资的ADIs及保险公司须确保持有适当水平的监管资本，并在相关情况下将其各类风险敞口纳入ICAAP流程及压力测试之中。若根据相关会计准则，某项加密资产被界定为无形资产，则应从普通股一级资本（CET1）中予以扣除。7 巴塞尔委员会正在就加密资产风险敞口的长期审慎监管处理办法征询意见，该办法可能区分不同类别（如代币化传统资产、稳定币及其他无抵押加密资产）。 投资风险：考虑将加密资产纳入其投资策略的RSE持牌机构，必须证明该项投资符合“以受益人的最佳金融利益行事”的义务，满足投资策略约定条款，并遵守现行有关投资治理的审慎要求。8 运营风险：需识别、评估并管理多种运营风险，包括欺诈、网络、行为、金融犯罪及技术风险等。此外，还可能存在与加密资产或其网络本身相关的新型风险，例如因使用第三方进行赎回与运营，或通过加密基础设施服务商及交易所而产生的风险。 其他风险：还需考虑一系列其他风险，包括对流动性管理、市场风险管理以及大额风险敞口计量的影响。受监管实体亦需关注信息披露要求。 | | 与加密资产相关的借贷活动 | 信用风险：由于价格波动及流动性不足，将加密资产用作贷款抵押品时，信用风险管理或将面临潜在挑战。此类挑战需得到妥善应对，重点在于估值的准确性和可靠性、拨备水平的计算，以及必要时对担保物的追索能力。9 运营风险：加密资产抵押品可能引发的运营风险包括欺诈、金融犯罪及技术故障等。此外，对第三方（如托管方、加密基础设施服务商、交易所及钱包提供商）的依赖也可能带来额外风险。 其他风险：以加密资产作为抵押的贷款，在资本、资金及流动性处理方面可能较为复杂，需与APRA进一步确认。 | | 加密资产发行 | 运营风险：在任何代币的铸造、发行及销毁过程中，均存在多种运营风险需要识别、评估并加以管理，包括欺诈、网络、行为、金融犯罪及技术风险等。其中，行为风险尤其涉及新产品设计与分销方面的关键考量。此外，还需建立完善的数据收集、存储及安全保障体系，并制定稳健的赎回流程。 其他风险：还需关注治理与问责机制（尤其是当依赖第三方时）、托管安排、资金、资本及流动性的保障要求，以及恢复与处置计划的相关影响。 | | 面向客户的加密资产相关服务 | 运营风险：就更广泛的加密资产相关服务而言，同样存在多种运营风险需识别、评估并加以管理。尤其应重点关注欺诈与资产安全风险，包括私钥遗失或被盗、装有资金的钱包及认证设备丢失等问题。此外，网络安全、金融犯罪及技术风险，以及新产品设计与分销过程中的行为规范要求，亦需采取严格管控措施。 | | 与科技及其他公司开展合作 | 资本：对直接或间接从事加密资产相关业务的实体或子公司进行股权投资时，应按照现行审慎要求予以对待。10 外包：当借助第三方参与加密资产相关活动时，各实体应确保符合适用于重大业务活动外包的相关要求。11 |

脚注：

• APRA在其2021—2025年度企业规划中提出了一项旨在“现代化审慎架构”的全新战略举措。该举措旨在确保审慎监管框架能够持续支持数字化时代的金融安全与稳定，包括针对加密资产等新兴风险制定相应规则。有关架构现代化的更详细规划，请参阅APRA发布的《政策优先事项》（2022年2月）。

• 对于ADIs而言，APRA预期加密资产相关活动的责任应由BEAR账户责任人承担，并根据实际情况对其职责说明作出适当调整。各机构还应评估所有新产品对其运营风险状况的影响，并及时对内部控制系统作出必要调整。

• 巴塞尔银行监管委员会关于加密资产敞口审慎处理的咨询意见（2021年6月）。

• 支付类稳定币具备作为支付手段及价值储存工具的潜在功能。CFR已于2020年11月发布了拟议的储值工具监管框架，该框架预计将作为政府于2021年12月公布的支付许可制度改革的一部分予以实施。APRA现行针对持有储值风险的购买型支付设施提供者的审慎要求，载于审慎标准APS 610《购买型支付设施提供者审慎要求》（APS 610）。

• 加密资产二级服务提供商：牌照与托管要求咨询文件（2022年3月21日）。

• 本表列出了需重点考虑的潜在关键风险，但具体风险仍取决于相关活动的性质。审慎标准CPS 220《风险管理》将重大风险界定为包括：信用风险、市场与投资风险、流动性风险、保险风险、运营风险、源自战略目标与商业计划的风险，以及其他可能对机构产生重大影响的风险。

• 审慎标准APS 111《资本充足率：资本计量》，审慎标准GPS 112《资本充足率：资本计量》，审慎标准LPS 112《资本充足率：资本计量》。

• 参照1993年《退休金行业（监管）法》第52条第(2)款(c)项、第52条第(6)款以及审慎标准SPS 530《投资治理》的相关规定。

• 审慎标准APS 220《信用风险管理》包含抵押品估值要求，以及更为广泛的信用风险管理相关规定。

• 审慎标准APS 111《资本充足率：资本计量》，审慎标准GPS 112《资本充足率：资本计量》，审慎标准LPS 112《资本充足率：资本计量》。

• 审慎标准CPS 231《外包》，审慎标准SPS 231《外包》。